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农村集体建设用地流转的法律与产权问题

农村集体土地流转在上海以整个东部沿海地区已经十分普遍，

这是农村城市化与工业化进程中对非农建设土地需求急剧上升的结果。

但是上海以其他省份非农建设用地在流转中暴露的问题也越来越突

出，如江苏省1999年查处农村集体转让给开发商用于房地产开发土地

478宗，面积1594亩,严重违反《土地管理法》的规定；类似的情况

在上海也有发生，占用农村集体土地进行非农建设不符合法规、不合

规范，甚至在对农民进行经济补偿时随意性大，缺乏稳定而规范的管

理。由于土地权属产生的纠纷在上海以其他沿海各省都普遍存在，

甚至有的地方已发生械斗等流血事件，严重影响农村社会的稳定。究

其根源，我们认为农村集体土地流转存在的诸多问题关键在于有关集

体土地流转的法律不健全以农村土地产权的制度建设滞后。

一、有关农村集体土地流转的法律规定其存在的问题分析

目前，虽说我国涉农村集体土地的性质与使用权流转有关的法

律主要有《宪法》、《民法》、《村民委员会组织法》以一部专门

的《土地管理法》旦是这些有关农村集体土地流转的法律规定仍存

在很多问题。

(-)农村集体土地性质的有关规定1999年修订的《宪法》第

10条和1986年的《土地管理法》第6条都明确规定〃农村和城市郊

区的土地，除由法律规定属于国有的以外，属集体所有；宅基地、自

留地和自留山也属于集体所有。〃至于哪一级和哪一个组织机构代表

农村集体拥有土地的所有权，《土地管理法》第10条则继续规定〃已

经属于乡镇农民集体经济组织所有的，由乡镇农民集体经济组织经营、

管理。〃同时，我国的《民法通则》第74条也有类似的规定，〃集体

所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业合作社等农村集

体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡镇农民集体经济组

织所有的，可以属于乡镇农民集体所有〃。根据有关的调研（国土资

源部，2001）指出，乡镇、村民小组农民集体拥有的土地多数在实地

均有明确的界限和范围,而且其面积比例一般为1:9:90.似乎农村集

体土地的性质与所有权主体并不存在所谓〃模糊〃之类的问题。但是,

在实际进行农村土地流转的许多案例中，土地产权归属的组纷的确严

重。例如上海郊区某乡兴办私营开发区，占一个村500亩地。当时

乡镇政府与该村委会商定，每亩每年补贴800元，补贴时间为8年。

现在补贴期满，乡政府停止补贴。但这500亩原属村集体所有的土地

现在的权属应该归谁？如果按〃既成事实〃，〃已经属于乡镇农民集

体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有〃，那么，显然是乡

镇政府使行政权侵占土地所有权，随意上收村级或下级的土地所有

权，即使乡镇政府已对村委会支付了一定补贴。如果承认现在土地的

所有权属于村委会，应该如何确定村对土地的收益权？当然，产生组

纷的原因可能更为复杂，当初乡镇政府与村委会的协商是否经过大多

数村民的同意？从而该协商是否具有法律效力？该协商是否规定了8

年政府补贴之后土地所有权的处置等问题？类似的问题还有乡镇政府

兴办乡镇企业需占集体所有的土地，经依法批准后，占某个村民

小组的土地，该村民小组的土地使权已转移到新兴办的乡镇企业。

那么，该村民小组的土地所有权是否也同时转移到新兴办的乡镇企业

呢刘（汉裔，2001）?上述二则案例说明当农村集体土地发生转移时，

土地集体所有权属与使权在法律上的确没有得到明确的规定和保障,

从而产生一系列的问题也就显得十分棘手、难于