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全球塑料污染条约谈判中的生产者责任延伸（EPR）分歧——基于

2024年INC-4会议文本草案关键条款

一、摘要与关键词

摘要

全球塑料污染危机对生态环境和人类健康构成系统性威胁，推动

国际社会达成一项具有法律约束力的全球塑料污染条约（以下简称《

条约》）。生产者责任延伸（ExtendedProducerResponsibility，

简称EPR）机制作为核心条款，旨在将废弃物管理和处置的成本及责任

从公共部门转移至生产者。本研究旨在通过对2024年第四届政府间谈

判委员会（INC-4）会议文本草案中关于EPR的关键条款进行深度分析

，系统诊断和阐释发达国家与发展中国家在EPR制度设计、财政义务和

执行范围上的根本性分歧。研究采用政策文本分析与国际环境治理理

论相结合的定性方法，聚焦于EPR的强制性/自愿性、财政透明度以及

涵盖范围（特别是针对化学品和微塑料）。核心发现表明，分歧的实

质是“全球治理责任”与“发展中国家能力”的矛盾。“全球北方”

国家倾向于建立统一的、高标准的、侧重于末端循环的EPR机制，以推

动其回收技术和产业标准；而“全球南方”国家则主张EPR应具备“区

别责任原则”，强调发达国家应承担历史责任，提供充足且可核查的

资金和技术转移，并坚决反对EPR涵盖不可控的微塑料和有毒化学品，

以免增加其监管和财政负担。本研究结论认为，EPR分歧若不能解决，

将成为《条约》谈判成功的最大障碍，未来需构建一个“差异化、补

偿性EPR机制”，将财政责任与发展中国家的能力建设和非正规回收部

门的社会公平转型紧密挂钩。

关键词

全球塑料条约；生产者责任延伸；INC-4谈判；差异化责任；资金

机制

二、引言

研究问题的宏观背景与现实意义

塑料污染，这一“人造的瘟疫”，已成为全球环境治理体系中最

为紧迫的挑战之一。每年数以亿吨计的塑料废弃物涌入自然环境，分

解为微塑料和纳米塑料，渗透到土壤、水体、大气乃至生物体内部，

对地球生态系统和人类健康构成跨代际的风险。这种污染的全球性、

持久性和跨界性，使得任何单一国家或区域性行动都显得力不从心，

迫切需要一个具有法律约束力的全球性制度框架。

联合国环境大会（UNEA）于2022年通过决议，正式启动制定一项

具有法律约束力的全球塑料污染条约的进程。该条约旨在解决塑料的

整个生命周期问题，从原材料生产、产品设计到废弃物管理。在多轮

政府间谈判委员会（INC）会议中，“生产者责任延伸”（EPR）机制

，作为将污染治理成本内部化、促进循环经济的核心制度工具，成为

了谈判中最具争议和最关键的焦点之一。

EPR机制要求将废弃物处理的全部或部分财政和/或组织责任转移

给产品的生产者。其理论基础在于“污染者付费原则”，旨在通过价

格信号激励生产者设计更易于回收、更耐用、更少污染的产品，并最

终提高回收率。然而，在《条约》的全球性框架下，EPR机制的实施面

临着复杂的南北分歧、能力差距和历史责任的拷问。发达国家拥有相

对成熟的EPR实践、回收技术和完善的监管体系；而发展中国家和转型

经济体则面临着巨大的回收基础设施缺口、非正规回收部门的社会挑

战以及塑料进口和消费的失衡。

核心研究问题的提出

本研究的核心问题是：在2024年INC-4会议文本草案所体现的全球

塑料条约谈判中，“生产者责任延伸”（EPR）机制的核心分歧点是什

么？这种分歧如何精确地反映了“全球北方”与“全球南方”在塑料

污染治理的责任划分、资金义务和制度设计哲学上的根本性对立？

EPR分歧的僵局，将如何影响《条约》最终的法律约束力和执行有效性

？

研究目标、内容与结构安排

为回答上述核心问题，本研究设定以下具体目标：

1.解构文本分歧：系统性地解构INC-4会议文本草案中关于EPR

机制的关键条款和各种备选方案（即文本中的括号和斜体部分），识

别发达国家和发展中国家在强制性、财政责任、涵盖范围三大核心要

素上的具体对立。

2.诊断哲学冲突：深入分析EPR分歧背后的治理哲学冲突，即“

末端回收与循环经济”的效率主张与“历史责任与发展中国家能力”

的公平主张之间的矛盾。

3.评估执行风险与重构路径：评估EPR分歧对《条约》最终执行

和全球塑料污染治理带来的制度风险，并提出一个兼顾公平性、有效

性和可操作性的“差异化补偿性EPR机制”的重构路径。