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对进口牛肉实施保障措施的裁定

一、裁定基本情况：进口牛肉增致国内产业受损，3年保障措施2026年起实施

2025年12月31日，商务部正式发布公告，就进口牛肉保障措施调查作出最终裁定：进口牛肉数量的持续增加已对中国国内牛肉产业造成严重损害，且进口数量增加与国内产业损害之间存在直接因果关系。根据《中华人民共和国保障措施条例》相关规定，自2026年1月1日起，我国将对进口牛肉实施为期3年的保障措施（至2028年12月31日止），采取“国别配额+配额外加征关税”的组合型救济方式。

此次裁定是我国在贸易救济领域的重要举措，既回应了国内牛肉产业的合理诉求，也符合世界贸易组织（WTO）《保障措施协定》的规则框架，旨在通过适度干预恢复国内产业与进口贸易的平衡，推动牛肉产业的可持续发展。

二、调查背景：应产业申请启动，依法依规完成全流程论证

此次保障措施调查的启动源于国内牛肉产业的集体诉求。2024年12月，国内多家牛肉养殖、加工企业联合向商务部提出申请，反映“近年来进口牛肉数量大幅增长，导致国内牛肉价格持续下跌、企业利润缩水、产能利用率下降”等问题，请求启动保障措施调查以维护产业安全。2024年12月27日，商务部正式立案，并发布《关于对进口牛肉进行保障措施立案调查的公告》（2024年第60号），标志着调查工作全面展开。

在近1年的调查期内，商务部严格遵循“依法、公开、公正”原则，开展了多维度论证：一是数据核查，收集了2019-2024年全球及中国进口牛肉的数量、价格、来源地等核心数据，验证进口数量的增长趋势；二是产业损害评估，通过调研国内10余个主要牛肉产区的养殖企业、屠宰厂、经销商，分析产能利用率、销售收入、净利润、就业岗位等指标的变化，确认国内产业已处于“严重损害”状态；三是因果关系论证，排除了国内需求变化、技术进步、政策调整等其他因素的干扰，最终认定“进口数量增加是导致国内产业损害的主要原因”。

调查过程中，商务部还通过听证会、书面征求意见、线上沟通等方式，广泛听取了澳大利亚、巴西、阿根廷等主要牛肉出口国（地区）政府、贸易商及国内进口企业的意见，确保裁定结果兼顾各方合理诉求。

三、措施细节：国别配额管理+配额外加征55%关税，进度动态提示

此次保障措施的核心设计是“国别配额为基础，超配额加征关税为补充”，具体规则如下：

国别配额分配：保障措施实施期间，年度国别配额数量将逐年适度增加（具体配额数量由商务部会同海关总署根据上一年度贸易情况确定并公布），以逐步扩大贸易伙伴的市场准入空间；

关税适用规则：若进口牛肉数量未达到年度国别配额，继续适用现行关税税率（目前我国对进口牛肉的最惠国税率为12%-25%不等）；当进口数量达到年度配额的第3日起，超出部分将在现行适用关税税率的基础上加征55%的特别关税；

配额结转规则：上一年度未使用完毕的国别配额不结转至下一年度，避免配额闲置或过度积累；

进度提示机制：商务、海关等主管部门将通过“中国贸易救济信息网”“海关总署门户网站”等公开渠道，动态发布配额使用进度提示——当进口数量达到国别配额的50%、80%时，发布“配额过半”“配额即将用完”的预警；当达到配额上限时，立即发布“将加征关税”的正式提示，引导进口企业合理安排贸易节奏。

商务部贸易救济调查局负责人强调：“这一措施的力度‘适度且温和’，既为国内产业提供了‘喘息期’，也为贸易伙伴保留了稳定的出口渠道。我们不希望看到‘一刀切’的限制，而是通过市场化手段，推动贸易回归平衡。”

四、措施目的：救济国内产业而非限制贸易，推动产业转型升级是核心

此次保障措施的根本目标，是帮助国内牛肉产业渡过当前困境，推动产业高质量发展。

近年来，受全球牛肉产能过剩、国际价格低位运行等因素影响，我国进口牛肉数量持续快速增长——据海关数据显示，2024年我国进口牛肉总量达320万吨，较2019年增长约60%；进口均价则从2019年的3.8万美元/吨降至2024年的2.9万美元/吨，大幅低于国内牛肉均价（约4.5万美元/吨）。低价进口牛肉的大量涌入，导致国内牛肉价格持续下行，养殖企业利润空间被严重挤压：2024年国内规模以上牛肉养殖企业净利润率较2019年下降了18个百分点，部分中小企业甚至陷入亏损。

“保障措施不是‘保护落后’，而是‘为转型争取时间’。”上述负责人表示，国内牛肉产业需抓住这3年的缓冲期，重点推进三方面升级：一是提升养殖效率，通过引进优良品种、推广规模化养殖、应用智能化管理技术，降低单位养殖成本；二是优化产业链条，整合养殖、屠宰、加工、冷链物流等环节，减少中间环节损耗；三是强化品牌建设，培育具有地域特色的牛肉品牌（如“延边黄牛肉”“科尔沁牛肉”），提升产品附加值，增强市场竞争力。

五、部门回应：中国市场始终开放，愿共同维护国际贸易环境

针对外界对“措施是否限制