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城市轨道交通建设项目投融资方案

一、城市轨道交通投融资的现状与挑战

当前，我国城市轨道交通建设进入了高质量发展的新阶段，但投融资领域仍面临诸多深层次问题。传统的以政府财政投入和土地出让收益为主导的融资模式，在地方政府债务管控趋严、土地市场波动等背景下，可持续性面临严峻考验。同时，项目自身的经济效益与社会效益如何平衡，如何通过市场化机制吸引多元化资本参与，如何有效控制融资成本与风险，这些都是城市轨道交通项目在策划与实施阶段必须直面的挑战。

具体而言，挑战主要体现在：一是部分城市对轨道交通的需求与自身财政承受能力不匹配，存在盲目上马项目的风险；二是项目盈利模式单一，过度依赖票务收入，难以覆盖巨大的投资成本和运营维护费用；三是市场化融资工具运用不够充分，社会资本参与的积极性和深度有待提升；四是缺乏健全的风险分担与收益分配机制，影响了各方合作的稳定性。

二、城市轨道交通投融资的总体思路与原则

构建科学合理的城市轨道交通投融资方案，需要遵循以下总体思路与原则，以确保项目的经济可行性、财务可持续性和社会公益性的统一。

政府引导与市场运作相结合：明确政府在轨道交通规划、政策支持、公共服务提供方面的主导作用，同时充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励和引导社会资本通过多种方式参与投资、建设、运营。政府应着力营造公平竞争的市场环境，而非大包大揽。

量力而行与可持续发展：城市在规划轨道交通项目时，必须进行审慎的财政承受能力论证和财务可持续性评估，根据城市经济社会发展水平、财政实力和客流需求，合理确定建设规模、建设时序和技术标准，坚决避免过度超前和债务风险累积。

分类施策与模式创新：根据不同线路的功能定位、客流特征、财务效益等，采取差异化的投融资策略。对于核心骨干线路，政府投入应发挥主导作用；对于具备一定市场化运作条件的线路或相关配套资源，应积极探索多元化、创新性的融资模式。

风险共担与效益共享：在引入社会资本的合作模式中，应建立清晰、合理的风险分担机制，将不同类型的风险分配给最有能力承担的一方。同时，也要构建兼顾各方利益的收益共享机制，保障社会资本的合理回报，激发其参与积极性。

规范运作与强化监管：所有投融资活动必须严格遵守国家法律法规和财经纪律，确保资金使用的安全、规范和高效。加强对项目全生命周期的监管，建立健全绩效考核体系。

三、多元化融资模式的探索与实践路径

城市轨道交通项目的巨额资金需求，决定了单一融资渠道难以满足，必须构建多层次、多元化的融资体系。

（一）强化政府财政投入的引导与撬动作用

政府财政投入依然是城市轨道交通建设不可或缺的资金来源，但其方式需要优化和创新。一是加大财政专项资金、一般公共预算等对轨道交通项目的直接投入力度，特别是在项目资本金中的占比，以增强项目融资能力。二是积极争取地方政府专项债券额度，将符合条件的轨道交通项目纳入专项债券支持范围，利用其成本相对较低、期限匹配度较高的优势。三是通过设立城市轨道交通发展基金等方式，发挥财政资金的杠杆效应，吸引社会资本共同参与。

（二）深化市场化融资工具的综合运用

在政府投入的基础上，应大力拓展市场化融资渠道。银行贷款作为传统融资方式，仍是项目建设资金的重要组成部分，需积极争取政策性银行的长期低息贷款，并加强与商业银行的合作，优化贷款期限和利率结构。同时，鼓励符合条件的轨道交通企业通过发行企业债券、公司债券、中期票据、短期融资券等债务融资工具，拓宽直接融资渠道，改善负债结构。

（三）积极稳妥推广PPP（政府和社会资本合作）模式

PPP模式是吸引社会资本参与城市轨道交通建设运营的重要途径。在推广应用PPP模式时，应坚持“真PPP”、“规范PPP”的原则。通过特许经营等方式，将轨道交通项目的投资、建设、运营等环节整体或部分交由社会资本方负责。关键在于科学设定合作边界、交易结构、回报机制和监管方式。对于社会资本方的选择，应注重其资金实力、技术能力、管理经验和履约信誉。通过可行性缺口补助、使用者付费、以及沿线土地综合开发收益等多种方式，保障项目的财务平衡和社会资本的合理回报。

（四）探索“轨道+土地”及相关资源综合开发模式

“轨道+土地”综合开发是实现轨道交通外部效益内部化、提升项目财务可持续性的重要手段。通过对轨道交通站点周边及沿线一定范围内的土地进行一体化规划、开发和运营，将土地增值收益、物业开发收益等反哺轨道交通建设和运营。这需要在城市规划层面做好衔接，赋予轨道交通企业相应的土地开发权或优先参与权，并建立健全收益分配和使用机制。此外，还可探索轨道交通与商业、物业、广告、通信、数据等相关资源的综合开发利用，拓展多元化经营收入来源。

（五）鼓励其他创新融资方式的试点与应用

随着金融市场的发展，一些新兴融资工具也为轨道交通项目提供了新的可能。例如，基础设施领域不动产投资信托基金（REIT