2025年最新行政法规制定程序条例实施细则全文解读.docxVIP

2025年最新行政法规制定程序条例实施细则全文解读

2025年修订的《行政法规制定程序条例实施细则》（以下简称《实施细则》）是对2017年《行政法规制定程序条例》的系统性细化，重点解决立法实践中程序衔接不紧密、操作标准不明确、公众参与实效性不足等问题，旨在通过更具体的制度设计提升行政法规制定的科学性、民主性和合法性。本文围绕立项、起草、审查、决定与公布、解释与备案五大核心环节，结合《实施细则》新增及细化条款展开深度解读。

一、立项环节：从申请制到全流程论证的升级

原条例对立项仅规定国务院于每年年初编制本年度立法工作计划，但未明确立项申请的具体标准和论证程序。《实施细则》首次构建立项申请-初步审查-公开征求意见-综合平衡-审议批准的全流程规范，核心变化体现在三方面：

其一，立项申请材料标准化。细则第5条明确，国务院部门或省级政府提出立项申请时，需提交包含立法必要性论证（含实践问题清单、现有政策评估）、拟解决的核心制度问题、与相关法律法规的衔接分析、起草基础（含已开展的调研情况、初稿框架）等4项必备内容的书面材料。例如，若申请制定数据要素流通管理条例，需同步提交现有数据管理政策的实施效果评估报告，列明因规则缺失导致的具体问题（如跨区域数据确权争议案例），否则立项申请将被退回补正。

其二，立项论证的多元参与。细则第7条要求，国务院法制机构（注：实际由司法部承担）在初步审查阶段，需通过三种方式开展论证：一是委托2-3家第三方机构（高校、科研院所或专业智库）进行独立评估，重点分析立法的成本效益比；二是召开由行业代表、基层执法人员、法律专家组成的小型论证会（人数不超过20人），聚焦是否存在更优的政策工具（如部门规章、规范性文件）替代立法；三是通过国务院门户网站向社会公开征求意见不少于15日，意见采纳情况需在立项说明中逐条回应。以2025年快递业绿色包装管理条例立项为例，第三方评估指出若通过修订《快递暂行条例》中的相关条款即可解决问题，最终未单独立项，而是将绿色包装要求纳入修订计划。

其三，立法计划的动态调整机制。原条例规定立法计划原则上不予调整，细则第9条打破这一限制，明确因国家重大改革部署、上位法制定修改、突发事件应对需要等三类情形，可在年中启动调整程序。调整需由申请部门提交补充论证材料，经司法部审核后报国务院批准，调整结果需向社会公开。2025年因应对极端天气增多趋势，气象灾害防御条例修订被紧急纳入下半年立法计划，即适用此条款。

二、起草阶段：从部门主导到协同共治的转变

针对过往起草中存在的部门利益法制化倾向，《实施细则》通过强化起草主体责任、规范征求意见程序、完善协调机制，推动起草过程从闭门立法转向开放协同。

（一）起草主体的责任细化

细则第12条明确，起草工作由国务院部门或国务院确定的机构承担，若涉及多个部门职责，需由主要负责部门牵头成立联合起草小组，成员包括相关部门业务骨干、法制机构人员，且需吸收1-2名外部专家全程参与。例如，人工智能伦理规范条例起草小组即由科技部牵头，联合工信部、司法部，并邀请伦理学家、法学家参与，避免单一部门视角局限。

（二）征求意见的刚性要求

原条例规定广泛征求有关机关、组织和公民的意见，但未明确广泛的边界。细则第15-17条对此作出三项硬性规定：一是对象覆盖，需征求相关领域全国人大代表、政协委员，省级政府及基层政府（至少3个设区的市、5个县），行业协会（覆盖本领域前10大行业协会），利益相关方（至少10家企业、5名消费者代表）；二是方式创新，除传统书面征求外，需通过立法意见征集平台进行线上意见征集（系统自动生成意见分类统计报告），并针对争议条款开展立法听证会（需提前20日公告，参会人员由随机抽选与定向邀请结合产生）；三是反馈时限，被征求意见单位需在15个工作日内反馈书面意见，无正当理由逾期未反馈视为无意见，避免久拖不回。2025年网络安全漏洞管理条例起草中，通过线上平台收集到2378条意见，其中关于企业漏洞报告豁免情形的建议被采纳，最终写入条例。

（三）争议协调的阶梯式解决

针对起草中部门间争议，细则第19条构建内部协商-外部论证-报国务院决定的三级协调机制：首先，起草部门应与争议方充分协商，形成会议纪要并明确分歧点；若协商不成，需委托第三方机构对争议条款进行立法影响评估（重点分析不同方案对市场主体、社会公众的权益影响）；仍无法解决的，需在送审稿中如实列明争议事项、各方理由及第三方评估结论，由国务院分管领导或常务会议裁决。例如，新能源汽车充电设施管理条例起草中，关于充电设施安全监管职责在住建部与应急管理部间产生分歧，经第三方评估显示由住建部统筹更符合管行业必须管安全原则，最终采纳该方案。

三、审查环节：从形式合规到实质审查的深化

审查是保障行