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社会变迁与城市基层群众性自治组织的构建

――武汉市居民委员会创建的历史考察

郭圣莉

内容提要：居民委员会作为群众性自治组织的创建始于各地的独立探

索，探索的过程各异，结果却大同小异，这也是这一群众性基层组织最终

能在全国得以统一的基础。之所以如此，则是由于各地都处于同一社会变

迁之下，正是为了适应社会变迁之要求，政府才主动地促进了这一基层群

众性自治组织的生成。1949至1954年武汉居民委员会建立的历史过程对

此作出了极好的说明。

关键词：居民委员会、街道办事处、基层组织、自治、社会变迁

“社区”，在沉寂了近五十年后，重新热热闹闹地登上中国大舞台。这

一演变的社会背景，许多学者已做了充分的阐述。当以“单位制”为主，

“街居制”（街道办事处和居民委员会）为辅的社会调控系统不再适应新的

社会变迁要求时，社区、街道、居民委员会得到政府与学界越来越多的重

视。但就学界的研究来说，对现实的关注将研究的视线更多地引向了社区

与居民委员会的当下问题。笔者认为，对制度的研究应深入到其历史背后，

在历史的纵深中分析把握其建立发展的内在理路。为此，笔者查找了大量

的历史文献，试图通过对居民委员会这一群众性自治组织形成过程的历史

梳理，发掘出这一组织形式所以发生成型的深层动因。本文即是在大量有

关武汉市居民委员会文献史料及其它相关资料收集整理基础上，对武汉市

居民委员会创建过程的分析。

一、废除保甲，建立居民小组和居民代表委员会

武汉三镇居中国腹地，长江、汉水交汇之处，水运四通八达。乾隆时，

即有“九省通衢”之誉，汉口更是由明清时，便为国内著名商埠，街巷纵

横，商人、手工业主沿街设店。城内居民多从商从工，“不事由（田）业，

惟贸易是视”。各地商人穿梭往还，会馆、公所云集。1858年汉口开埠，

英、德、俄、法、日先后沿江划定租界，独具特色的汉口里弄陆续兴建，

形成五方杂居，华洋共处之现代都市景观。至解放时，全市共有里弄208

条，市内居民之复杂程度，仅次于上海。

1949年5月24日武汉解放，时汉口、武昌、汉阳分别为特别市、省

辖市和县辖镇，其基层组织与全国其它城市相似，为保甲制。全市共26

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个区公所，468个保，7528个甲。保甲制名为自治实为国民党控制城市社

会的基层组织，由区公所、保办公处和甲长组成。区公所设民政、户政、

警卫、经济等股，办理保甲的领导、户籍的登记和执行征兵征实命令，不

是一级政权，却实际起基层政权的作用，对基层城市社区进行直接控制。

保办公处为常设机构，设保长、保干事、保队附、户籍员各一人，掌握甲

长及全保户籍、人口动态及居民的基本情况。保内的主要事务由保干事负

责。保甲长皆“推举”产生。保甲的主要任务为管理户口、抽壮丁、摊派

捐款和监视革命活动。

如此“自治”的保甲制自然是中共彻底废除之对象。但鉴于城市情况

的复杂，为保证城市接管的顺利进行与接管期间的社会秩序，中央于1949

年1月3日，发布《中共中央关于处理保甲人员办法的指示》，对保甲采取

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了“废除保甲制，利用保甲人员”的灵活措施。各地大致遵照执行，但具

体方式却各有特色。如北京于1949年3月，即明令宣布撤消保甲长职务，

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建立了街闾组织。上海“暂时采取不承认也不宣布取消的态度”，利用保

甲人员的同时，着手建立自己的群众组织，彻底废除保甲；贵阳则沿用保

甲制度作为基层组织建立前的过渡形式将近一年，1950年12月14日，贵

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阳市人民政府才发出关于全面取消旧保甲的训令。武汉市采取的措施接近

北京，但更为激进。武汉解放后，政府按旧区公所派出工作组进行城市接

管，后合并成立区公所。1949年6月14日，武汉市人民政府明令废除保

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甲制度停止使用保甲人员。但实际执行的结果却颇有出入。

中央制定废