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2025年6期湖湘论坛No.6,2025

（总第225期）HuxiangForumGeneralNo.225

基层治理研究

党建引领村民自治单元下沉的实践与运行逻辑

曲霞

摘要：村民自治“单元”问题是影响乡村治理成效的重要因素。为实现乡村振兴“治

理有效”的目标，部分地区在实践中将单元下沉以提升治理效能。但以自然村或村民小

组为治理单元，在实践中存在行政吸纳、“精英俘获”以及自治能力不足等困境。基于

实现“治理有效”的目标导向，本文以广西宜州屯级党群理事会为研究对象，探讨党建

引领自治单元下沉的治理实践。本研究揭示了宜州自然村党群理事会“下沉—嵌入—耦

合”的运行逻辑。具体而言，通过治理结构优化与政治势能的下沉，党建在自然村延伸

和拓展，并以组织嵌入的方式激活自治效能，在自治与党建之间形成耦合关系。在激活

村民自治积极性的同时，党群理事会通过下沉式动员、村庄公共性再生产、全过程协商

民主等治理实践，推动自治向更高层次发展，为解决党和政府的领导与村民自治之间的

内在张力提供了实践路径。

关键词：党建引领；单元下沉；组织嵌入；自治与党建；治理有效

一、问题缘起

乡村治理是乡村振兴的重要内容，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要方

面。单元是治理的核心命题，治理单元与治理有效紧密联系。《中华人民共和国村民委

员会组织法》将行政村设置为村民自治的治理单元，确立了村委会作为基层群众自治组

织的法律地位。实践证明，村民自治对于村民自我管理、自我教育和自我服务，促进农

村基层社会主义民主建设起到了重要作用。但以行政村作为治理单元，在实施中仍面临

一些制约其发展活力的因素。主要表现为：一是制度悬浮使以行政村为治理单元的村委

会较难得到村民的一致认可；二是公共事务与个体利益关联较弱，村民参与动力不足；三

是单向度政策输入使村民自治陷入行政性困境，村委会在自治与行政之间存在张力。

这些困境主要是治理单元与自治单元错位所致。因此，将目光下移，重新发掘自然村落

的治理功能，成为可选择的方向。早在2014年，中央一号文件就提出“探索不同情况

下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地

作者简介：曲霞，女，博士，华南农业大学公共管理学院副教授（广东广州，510642）。

基金项目：广州市社科规划项目“新时代农村社区治理体制机制创新和路径优化研究”（项目编号：

2020GZYB35）。

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方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”。之后全国范围内出现对治

理单元重心下沉的探索，在村民小组和自然村等微自治单元进行下沉实践。

村民自治“单元下沉”现象，也引起了学界的广泛关注和讨论。相关研究大致分为

两种观点。一方面，肯定了“单元下沉”的治理有效性。由于自然村或村民小组作为治

理末梢，是与村民群众直接接触的单元，具有村庄熟人社会内生性的秩序生产能力，因

此能够内生出具体规则。村民自治“以组为基础”，能够确保国家政策在乡村中实际“落

地”，而不只是停留在行政村层面ꨁ。自然村或村民小组具有人口较少、关系紧密等特

点，因此适宜进行自治下沉实践。从规模与治理有效关联性的角度看，自治单元下移也

将有助于乡村有效治理ꨂ。另一方面，关注到“单元下沉”的风险挑战。村民自治在重

心下移后仍然面临新的结构性难题和挑战，比如缺乏动力机制、人才接续短缺以及可能

再次被行政化ꨃ。因此，将党建延伸至自然村或村民小组，解决自治单元下沉的困境、将

碎片化的乡土社会变成一个高度组织化的政治社会显得尤为重要。“党领群治”ꨄ被认

为是当前中国农村基层治理的新特征。通过党组织嵌入自治单元，重构组织架构和组织

体系，是党建引领的组织优势转化为乡村治理效能的关键环节和必要条件。近年来嵌入

性理论受到较多关注，为党建引领村民自治提供了新的分析框架和视角。

嵌入是两个对象之间相互整合和协作的过程，是一种持久的状态。从嵌入视角看，要

将党建与治理有机结合，关键是实现组织嵌入。有学者指出党组织应从结构嵌入出发，在

价值、组织、功能、制度四个维度上