中国“小产权房”问题与对策研究报告.docVIP

中国“小产权房 天则经济研究所课题组 北京，2013年7月18日课题组名单 课题负责人： 冯兴元 顾问 张曙光 全体成员（按姓名拼音顺序）：冯兴元 高岩 李人庆 刘业进 盛洪 杨小静 赵旭 周挺 目录 引言 4 1.中国城乡土地制度和房地产市场现状与问题 6 1.1我国土地制度的现状及问题 6 1.2 我国房地产市场的现状和问题 10 2．全国“小产权房”的总体现状、问题与法规政策 13 3. 一些典型城市的“小产权房”情况调查结果 22 3.1 深圳、成都和北京“小产权房”调查分析 22 3.2 全国其他城市的“小产权房”概况及处理措施 35 4．研究发现与结论 37 4.1“小产权房”存在的合理性 37 4.2“小产权房”的“不合法”之处 37 4.3“小产权房”为何屡禁不止？ 38 4.4 政府对“小产权房”的态度 39 5．及时解决“小产权房”问题的必要性与一些对策 40 5.1 必要性 40 5.2解决“小产权房”问题的一些对策 40 6. 结语 44 参考文献 45 引言 建国以来，我国的城乡土地经历了一个公有化的过程。这种公有化在农村体现为土地的集体化，在城市则体现为土地的国有化。这种公有化不是通过公平交易或者充分补偿的方式实现的，而是通过法规政策的简单变更。这些法规政策的简单变更，没有通过民主的公共选择程序，因而不具备真正的合法性和正义性。其实质就是对私人土地所有权的“充公”。 与此相关，我国政府对农村土地和住房的对外转让权的限制也是通过法规政策层层加码的。1982年以来的《中华人民共和国宪法》新增有关城市土地国有的规定，并重申农村土地由农村集体所有，为后来我国加速城市化过程中由城市政府以垄断方式、按非市场征收补偿标准将大量农村集体土地收归国有、然后用于“土地滚动开发”埋下了伏笔。这些限制也体现为对农民基本产权的“剥夺”。 目前在全国各地普遍存在“小产权房”问题。“小产权房”是相对“大产权”即完全产权而言的一种约定俗称的称谓。一般而言，“小产权房是指建设在农村集体土地上，并向集体经济组织以外的成员销售的房屋只能获得乡镇政府的集体土地使用权证或村民委员会的盖章证明，无法获得国家土地、房屋管理部门颁发的国有土地使用权证和房屋所有权证。从房屋产权证的发证机关来看，县级及以上人民政府主管部门颁发产权证的完全产权房，是受到法律保护的，而由乡镇人民政府或村（居）委会颁发产权证的房屋的法律属性存在较大争议认为此类小产权房并不构成真正法律意义上的产权因此，权益得到法律保护。 中央政府对向城市居民或者单位转让农村土地的一般性禁止可以见诸于1982年的宪法。而对“小产权房”的禁令则是以行政规定和政策的形式，主要出现在1999年以后，也就是发生于我国开始加速城市化、住房市场化和“小产权房”大幅增加之后。城市政府往往以低现金补偿的方式大规模强制征收农民土地，使之变性为国有土地，然后高价转让给房地产开发商，或者大搞开发区，把土地低价甚至无偿转让给工商企业。为了减少农民的抵制，城市政府往往还需要配合以其他补偿方式，包括为其留地或者提供其他安置方式。部分“小产权房”的出现就与这种背景有关。土地“招拍挂”制度更是推高了城市政府的国有土地出让价格，与被征收土地的补偿标准形成天壤之别。这种利益分化格局更是刺激市区周边乡镇政府、农村集体和个人开发“小产权房”的冲动。 乡镇政府、农村集体和个人开发“小产权房”，往往也是对地方政府行为的一种模仿。地方政府为了推进城市化和“土地滚动开发”，往往擅自改变规划以适应其城市开发需要，甚至开发在前，规划跟进，或者干脆新拟规划根本不能得到上级政府批准，根本就没能实现规划跟进。乡镇政府、农村集体和个人开发“小产权房”的行为，路子与城市政府形同一辙。在上述背景下，他们的行为是被城市政府所容忍。而城市政府的行为也是作为与中央政府（直接或间接）讨价还价的结果，为中央政府所容忍。其部分原因是1994年分税制财政体制改革向中央相对集中了财政收入，同时上级政府不断把财政支出责任下移，再加上各地城市政府加速推进城市化，使得这些城市政府的支出压力陡增。“土地财政”可以说是在这一背景下中央政府为城市政府取得新的财力而开下的一个口子。也就是说，城市政府的政策和行为是中央政府所总体上默认和容许的。由此看来，从农村集体和个人，到各级地方政府，再到中央政府，无一例外，都是讨价还价的参与者，和开发“小产权房”的直接或者间接的怂恿者。 这就是目前我国“小产权房”问题所面对的历史、现实、制度和政策背景。本报告研究和分析了我国“小产权房”的发展现状、问题与对策。整个报告基于对现有文献的案头分析，以及课题组2012年对北京、成都和深圳三大城市“小产权房”现状与问题的摸底调查。课题组采取了焦点小组（focus group）和个别访谈