水资源论证公众参与机制研究.docVIP

建设项目水资源论证 公众参与机制研究 （著作者 江桦 水利部丹江口水利枢纽管理局） 前 言 水是生命之源，是基础性自然资源和战略性经济资源，也是生态与环境的控制性要素。我国由于人均水资源占有量少、水资源时空分布不均、水土资源与经济社会发展布局不相匹配，加上农业面源污染、工业与生活废污水直接排放等对水质、水环境的影响，使我国水资源面临短缺的局面。为保证水资源可持续利用支撑经济社会可持续发展，我国必须扼守三条“红线”（即明确水资源开发利用“红线”、严格实行用水总量控制，明确水功能区限制纳污“红线”、严格控制入河排污总量，明确用水效率控制“红线”、坚决遏制用水浪费），实行最严格的水资源管理制度。建设项目水资源论证制度是我国实行最严格的水资源管理制度体系中的重要组成部分。 我国《水法》及《取水许可和水资源费征收使用管理办法》（国务院令第460号）等法律法规已赋予建设项目水资源论证明确的法律地位，其中建设项目水资源论证报告书（以下简称“报告书”）审批是《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）规定的第168项行政许可事项。自《水法》及《建设项目水资源论证管理办法》（水利部令第15号）发布实施、建立我国建设项目水资源论证制度七年来，我国建设项目水资源论证工作取得巨大成绩：全国各地提交审查的报告书1万余份，其中提交水利部、各流域机构和各省级水行政主管部门等审查机关审查的报告书有2600余份，各报告书审查机关先后否决了100多个报告书，有效控制了不符合流域或区域水资源综合规划、取水方案不合理或高耗水、高污染的建设项目上马，为保证流域和区域水资源合理开发、优化配置、高效利用、有效保护和不断提高取水许可审批管理水平发挥了重要作用。但我国水资源论证工作目前还处于发展和完善阶段，尤其是各类规划水资源论工作还在酝酿之中，与环境影响评价、执业机构资格认证等行政许可审批管理相比较，建设项目水资源论证还缺乏公众参与机制和配套的管理规章制度并导致一些问题，如报告书编制单位不重视项目区基本情况的深入调查，忽视取、退（排）水对公众利益的影响或报告书中缺乏消除或减缓这些影响的有效措施；报告书审查过程中缺乏被影响的相关利益者参与的方式；取水许可审批过程缺乏信息公布和公众参与审批决策的渠道，个别地方还存在越权审批报告书的现象等。这些问题很容易引起取用水矛盾或纠纷，如项目典型区域调研发现，西部某火电厂建设项目，经审批的取用水资源方案为取用深层地下水源，因方案编制和取水许可审批中，未与周边取用浅层地下水饮用与灌溉的居民详细沟通且方案中缺乏应急措施，在火电厂运行后不久，导致周边取用浅层地下水的井干涸，致使周边居民与火电厂发生纠纷，造成严重后果和社会影响。另外，排水不当、超水资源承载力取水等导致相关利益者公共利益受影响的现象也不同程度地存在。 为预防建设项目水资源论证工作因忽视公众参与而引发纠纷乃至影响区域经济发展和社会稳定，2008年12月全国水资源论证专题工作会议特别强调：要积极推进公众参与制度；凡是关系国计民生的重大决策、凡是涉及人民群众切身利益的报告书审批工作，要认真听取社会各界和专家学者意见，保证行政决策的科学性、民主性，自觉接受社会监督；审查机关要公开透明、廉洁自律，自觉接受群众监督。因此，本项目研究的目的是：根据全国水资源论证专题工作会议的部署，依据我国相关法规和实行最严格水资源管理制度的要求，在进行国内外相关资料收集和国内典型地区水资源论证工作现状调研的基础上，研究提出我国水资源论证过程中公众参与的指导思想、原则、方式、内容、程序并提出建设项目水资源论证公众参与机制的基本思路框架，为完善我国水资源管理制度和建立建设项目水资源论证公众参与机制提供理论和方法依据。本项目研究成果实施后，将对我国扼守三条“红线”、实行最严格的水资源管理，使水资源论证组织的政府主管部门和各相关工作单位自觉接受公众监督，正确处理水资源论证中涉及的上下游、左右岸、干支流、流域与区域、城市与乡村、国家利益与个人利益等关系，增强水资源论证工作与取水许可行政审批决策的科学性、民主性，保障我国水资源可持续利用，努力解决我国水资源短缺问题等，具有重要的现实意义和深远的历史意义。因此，本项目研究的主要内容是：在通过国内外相关公众参与管理资料收集和水资源论证工作现状调研分析的基础上，重点对我国建设项目水资源论证公众参与机制的方式、内容、程序、主要规章制度建设以及各主体的责任、监督与奖惩、成本效益分析和建设项目水资源论证公众参与机制基本思路框架进行研究；同时，对水资源论证管理主体与公众参与主体技能不对等、信息不对称和建设项目水资源论证公众参与能力提高、相关规章制度的新建完善等关键问题进行研究，最后研究形成我国建设项目水资源论证公众参与机制研究的成果报告。 根据本项目研究的目