论农村项目化公共品供给的组织困境及其逻辑.docVIP

第 12 卷 第 3 期  南京农业大学学报( 社会科学版)2012. 12(3)  http: / / xbsk. njau. edu. cn 揖 农村·农民·农业研究铱 论农村项目化公共品供给的组织困境及其逻辑 ———基于某新农村建设示范村经验的实证分析 李祖佩 ( 华中科技大学 中国乡村治理研究中心,湖北 武汉 430074) 为主冶 的供给模式下乡村组织失语、乡村组织自利性凸显以及村庄内部整合能力弱化成为项目化公共品供给中遭 遇到的组织困境。 诸种组织困境的生成是后税费时期基层组织运作逻辑、乡村社会治理样态以及乡村社会内在 变化等因素共同作用的结果,文章展示困境出现的复杂逻辑。 组织困境造成供给与需求之间错位、公共品质量低 下、资源大量浪费、国家资源下乡并没有带来基层治理组织合法性的相应提升等一系列严重后果。 关键词:项目化公共品供给;组织困境;乡村组织;资源下乡 中图分类号:F303摇 摇 文献标志码:A摇 摇 文章编号:1671-7465(2012)03-0008-09  一、问题的提出与田野 1郾 问题的提出 摇 摇 税费改革之后,作为乡村基层组织主要财政收 入的农业税费被取消,乡村组织财政能力大减,无 法实现农村公共品的有效供给。 在此背景下,国家 通过转移支付的形式维持基层组织的正常运作,并 试图通过中央和地方省市政府自上而下的转移支 农项目资金和村庄内部“ 一事一议冶 等制度安排解 决公共品供给中的资金不足问题,在资金来源上, 存在着国家出资、地方政府配套和村庄内部自筹三 种渠道,且在资金比例安排上根据项目规模和具体 要求,三方承担的比例有所不同。 本文将这种依托 各级政府转移支农项目实现农村公共品供给的方 式称为项目化公共品供给 淤 。 学界对农村公共品供给研究可谓卷帙浩繁,但  是集中与笔者指涉的项目化公共品供给的专门研 究却并不多见。 学者大都注意到当前农村公共品 供给中的组织机制问题,比如认识到基层决策者对 农村公共品 供 给 的 决 策, 不 是 农 村 社 区 内 部 的 需 求 [1] ,但是就其问题的生成机制却语焉不详;折晓 叶、陈婴婴将项目作为一种资源分配形式,宏观分 析国家、地方政府和村庄在项目运作过程中形成的 不同制度逻辑和行动策略及其相互作用的复杂过 程和结果,展示 “ 项目进村冶 过 程 中 形 成 的 国 家 治 理模式和地方“ 反制冶 逻辑 [2] ;周飞舟认为,分税制 尤其是税费改革以来,“ 专项冶 和“ 项目冶 成为最主 要的支出手段,并通过一个义务教育的案例分析, 发现专项和项目资金并没有按照上级政府的意志 运作,反而出现了许多意外后果,制约了项目资金 的使用效率 [3] ;贺雪峰认为,国家项目资金不可能 包揽农村公共品供给,但是另一方面,农村内部自 组织能力弱化,两者共同导致后税费时期农村公共 收稿日期:2012- 03- 20 作者简介:李祖佩,男,博士生,研究方向为基层治理和农村社会学。 淤摇 公共品是指具有非竞争性和非排他性的产品,有广义和狭义之分,狭义的公共品具有完全的非排他性和非竞争性,比如大江大 河治理、计划生育、环境保护等。 广义的公共品也包括具有不完全竞争性和排他性的产品,亦即 称 准 公 共 品,比 如 农 田 水 利、农 村 道 路 等。 本文所讲的指广义的公共品。 相关研究参见于水,《 乡村治理与农村公共产品供给———以江苏省为例》 ,社会科学文献出版社 2008 年版,第 35 页。 8第 3 期 李祖佩:论农村项目化公共品供给的组织困境及其逻辑 品供给缺失的困境 [4] 。 已有的研究为我们理解项目化公共品供给提 供了富有解释力的理论基础,但还存在明显不足, 主要表现在,集中于对国家财政体制和各级政府的 行动逻辑等宏观层面的理解,缺乏对项目的具体实 施过程的组织机制和实践逻辑的微观解读;集中于 制度( 项目制) 本身的运作而对制度在底层社会中 的实践过程、实践机制以及实践后果缺乏专门的研 究,也正因此,作为项目制实践背景的基层治理和 淤 而调查经验表明,在项目化公共品供给的具体实施 过程中,存在的诸种组织困境极大制约了公共品供 给的成效,导致国家资源严重浪费,后税费时期资 源下乡因此并没有带来基层治理组织合法性的提 升等一系列严重后果,在笔者看来,导致诸种组织 困境的原因,既有制度本身不健全等问题,又有制 度设置与基层治理生态和乡村社会基础层面的相 互作用,而对后者的分析构成本文的立论基础。 基于此,本文的分析框架即是:项目资金作为 后税费时期资源下乡的表现形式,资源下乡嵌入在 基层治理现实之中,同时在输入过程中必然引起作 为项目实施主体的县、乡、村三级治理组织的反应。 一方面项目化公共品供给的组织实践是后税费时 期基层治理