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32  中国金融2012年第17期  专  题  聚 焦 预 算 法 修 正 案  此次的审议稿在职权划分、预算编制、预算执行以及预算监督等方面过于突出 了财政部门的作用，相对忽略了包括央行在内的相关部门的作用 国库管理应体现权力制衡原则 ■　郭宏宝  20  12年7月6日，全国人大网站公布 了《预算法修正案（草案）二次 审议稿》），并面向社会征集意  制与执行进行事前、事中与事后的监督， 然而，要做到对政府预算进行全程监督， 就必须以准确、可核查的数据为基础，这  预算执行监督中存在的问题 一个完善的预算体制必须是编制、执 见。此次审议稿最大的亮点是，首次以法 律形式明确了中国的预算是一个包括“四 本预算”在内的复式预算体系，强调了预 算编制的统一性和完整性。然而，此次的 审议稿也存在显著缺陷，特别是在职权划 分、预算编制、预算执行以及预算监督等 方面过于突出了财政部门的作用，相对忽 略了包括央行在内的相关部门的作用。 预算法审议稿存在的问题 2011年12月16日，国务院总理温家宝 主持召开一次常务会议，讨论并原则通 过《中华人民共和国预算法修正案（草 案）》。新华社12月17日发布的新闻稿 称，这次国务院常务会议确定了预算法修 订的几项基本原则。一是增强预算的科学 性、完整性和透明度。各级政府的全部收 入和支出都要纳入预算。除涉及国家秘密 的内容外，各级政府和各部门的预算、决 算都要依法向社会公开。二是健全财政管 理体制。各级政府之间应当建立财力保障 与支出责任相匹配的财政管理体制。三是 完善财政转移支付制度，做到规范、公 平、公开。四是强化政府债务管理，防范 财政风险。五是严格预算执行，规范预算 调整，完善预算审查监督。 按照此次预算法修改的原则和公共财 政对预算体制的基本要求，预算的编制、 执行与监督应该是相互分离、相互联系、 相互制约的制衡机制。这不仅需要在机构 设置上将预算的编制与执行功能相分离， 还需要有专门的预算监督机构对预算的编 就必须要求有独立于政府行政部门的、非 营利性质的机构准确真实地记录预算运行 的历史轨迹与现行结果，并对预算运作过 程的合法性进行必要的甄别与监督。从我 国预算制度的运行实践来看，中国人民银 行一直承担着这样的职能，并体现在原预 算法的具体条款当中（比如，中央国库业 务由中国人民银行经理；未设中国人民银 行分支机构的地区，由中国人民银行商财 政部后，委托有关银行办理）。同时， 在《中国人民银行法》中也明确“经理国 库”为中国人民银行的基本职责（第四条 第八款）。因此，让没有利益诉求的人民 银行介入到政府预算行为的全过程之中， 有助于保障现代公共财政预算体制健康运 行。《预算法》和《中国人民银行法》的 实践还告诉我们，由中国人民银行经理国 库和承担监督执行的职能，还有利于我国 财政政策与货币政策的协调配合，这更是 事关国家整个经济健康、稳定发展的重大 问题，也是我国政府运用 “相机抉择” 的财政货币政策进行宏观调控的现实必 要。遗憾的是，审议稿中的相关修改意见 并没有对中国人民银行的经理国库和监督 执行职能做出明确说明，甚至还存在弱化 其职能的倾向。 此外，审议稿只是在第四十二条修改 意见中笼统地提出“国库管理的具体办法 由国务院规定”。这样的修改意见无论是 出于立法理念方面的考虑，还是出于中国 现实经济环境的考虑都是值得商榷的，也 不利于处理好预算法与其他相关法律的关 系，维护国家法制统一。 行与监督的有机融合，偏废任何一方都是 不合适的。从公布的审议稿修改意见看， 其列示的修改条款并没有很好地体现这一 精神。 一是监督主体的规定存在偏废。根据 1985年的《中华人民共和国国家金库条 例》和1995年的《中华人民共和国预算法 实施条例》对中国人民银行国库职责的规 定可以看出，我国的国库是具体办理政府 收支业务的组织机构，在理论上属于“狭 义国库”的范畴，“中国人民银行经理国 库”的实质是要求人民银行在为财政、 税务机关等政府收支管理部门提供资金 汇划和清算等服务的同时，还要履行部分 监督管理职能，比如，划分、记录各级预 算收入；监督预算收入缴库、退库和财政 开户、预算资金拨付；反映预算收支情况 及执行中存在的问题，但不涉及财政资金 的征收、分配和具体使用。可见，在我国 的国家预算执行过程中，财政部门与人民 银行（国库）同受国家（人大、政府）委 托和授权，依据法律法规履行各自职责， 分别作为“政府总会计”和“政府总出 纳”，构成“资金支配者不保管资金，资 金保管者不支配资金”的既相互协作配合 又相互监督制约的关系，共同发挥重要作 用。而审议稿第六十一条修改意见将各级 政府财政部门设定为预算编制、执行和国 库业务的监督主体，这显然是对人民银行 经理国库职能偏废的