中国省际经济合作的决策机制：问题与改革取向.pdf

内容提要 省际经济合作是省级政府相互间通融商品、要素乃至社会治理体系，以实 现利益共赢、效益多元的经济运行方式。省际经济合作既是中国改革开放发展 的产物，也是调整经济结构和布局的客观要求。省际合作首先表现为府际关系。 西方在新公共管理运动中，突破传统官僚体制，确立了灵活规范的横向府际合 作关系。中国囿于单一制国家的宪政构架，央地权力关系没有理顺，地方缺乏 相应自主权，诸如东西部对口扶贫、泛珠三角一体化等省际经济合作的制度安 排刚刚起步。为此，论文在统一市场和政府分权的政策目标前提下，利用制度 经济学、公共政策学和法学等学科的相关理论与方法，对省际经济合作的决策 机制进行研究，旨在揭示府际经济合作的理论问题，并且为相关制度安排提供 一些可资借鉴的思路和建议。 论文采用规范研究与实证研究、定性分析与定量分析、静态分析与动态分 析相结合的研究方法，尝试跨学科的交叉研究。 论文按照“理论—制度—实证”的逻辑分四个部分进行论述： 第一部分论述决策机制理论及其与省际经济合作的契合。决策机制是由决 策体制、决策规范和决策环境等要素构成的系统。决策体制包括决策者、决策 权和决策程序等要素。在单一制国家的公共决策中，地方政府决策权力源于中 央政府授权，自治权相对缺乏，多边地方政府间的横向决策关系需要引入合作、 契约等理念。中国现行制度安排中有关行政区划、地方产权界定、地方政府组 织构架以及地方政府在改革中逐步扩大的非正式性权力，强化了地方政府的自 治意识，有利于推进府际合作，但也会与中央政策、利益形成冲突，为此需要 改革决策机制，实现府际合作的合宪性。 第二部分论述中国目前关于省际经济合作决策机制的制度安排，包括正式 制度和非正式制度两个方面。制度安排涉及的决策机制要素有：决策主体，包 括政府、政党、党政领导人、企业、域内民众、行业协会等主体；决策权力， 包括制度上界定的决策权（即静态权力）和现实中运行的决策权（即动态权力）； 决策形式，包括正式制度安排形式和非正式制度安排形式（如联席会议、论坛、 商品交易洽谈会、非正式会晤等）；决策过程，包括决策动议提出和审查、决策 4 方案的讨论和决定、决策决定的披露、公众参与决策等。由于中央政府缺乏省 际经济合作的统一性、基础性制度安排，缺乏具有权威性的区域管理机构和争 议调处机构，现行省际经济合作制度和实践是否合宪存在争议。 第三部分对政府管制型和市场推动型经济合作的决策机制进行分析。前者 选取毗邻省区粮食收购价格协议机制和上海-云南对口扶贫协作机制，分析在正 式制度约束下决策机制的功能及其随决策环境变化的调整；后者选取泛珠三角 合作、东北三省政府立法协作以及北京 938 路支 5 线公交车廊坊遇阻事件，分 析省际经济合作中创新的非正式制度及其存在的问题。其中，泛珠三角合作开 启了构建省际合作规范体系的先河，但缺少立法环节的合作；东北三省政府开 创了立法协作的模式，但没有厘清国家机关之间的立法权力关系；北京 938 路 支 5 线廊坊遇阻事件是公共服务跨区域经营的典型事例，其处理过程为跨区域 纠纷解决提供了一个示范，但在省际合作事务及权限、利益分配和补偿等方面 有待进一步探索。湘鄂边界淋溪河水电站开发矛盾协调会是我国处理跨省际水 事争端的正式性程序，水利部通过设立流域管理委员会并且赋予其产权代理、 行政执法以及纠纷调处等权力，对于省际经济合作决策机制研究具有重要的参 考价值。 第四部分对中国省际经济合作决策机制的改革取向提出个人建议和观点。 改革需要遵循统筹兼顾、分类推进的原则，效益为主兼顾公平、民主的原则， 必要性和可行性相结合的原则，以及规范性和灵活性相结合的原则。改革主要 取向包括：中央加强国土总体规划和区域规划的编制和宏观指导，将现行的国 民经济发展规划、土地规划、城乡规划等规划有机协调起来；逐步理清中央与 地方政府之间的产权关系和规划权，将府际间交易关系制度化；拓宽公众参与 决策的渠道，重视消极参与的意义，促进政府与公众之间的良好合作关系；以 经济区划为基础，对行政区划适时进行调整；在中央层面构建正式性的区域性 管理机构，可以在全国人大之下设立区域委员会，或者随国务院机构改革逐步 组建跨部门的区域管理机构；制度建设要发掘和推广地方性知识，将其融入合 宪性的制度体系中。随着网络政务的发展，社会性参与的民