生财有道土地开发和转让中的政府和农民.pdf

生财有道 :土地开发和 转让中的政府和农民 周飞舟 提要 :本文主要通过分析土地征用和开发中的政府收入 、政府行为 ,来试 图理解转型期地方政府行为的一些特点和模式 。在土地征用和开发过程中 , 地方政府主要通过财政和金融手段积聚资金 ,“圈地”只是“圈钱”的手段而 已。这种行为一方面积累了大量的金融风险 ,另一方面又因为对农民土地的 低价补偿造成了潜在的社会风险 。究其原因 ,这与中央政府的集权化改革存 在密切的关系 。在这里我们看到一个悖论 , 即中央政府力图控制 、改变地方 政府行为的努力不但没有预期的效果 ,反而驱使地方政府更加强有力地谋取 各种体制外资源 。从这个意义上讲 ,1994 年以前的财政分权体制与 1994 年 以后的财政集权体制对地方政府行为的影响实质上是相同的。通过本文的 分析 ,作者指出真正影响转型期地方政府行为的因素是软预算约束与政府获 取体制外资源的能力 。只要这两个因素存在并发挥作用 ,那么中央政府调整 集权 —分权框架的努力最终便会是无效的。 关键词 :土地征用 　地方政府行为 　财政分权 　　本文的讨论重点是转型期间地方政府的行为模式及其动机 。在这 个方面 ,社会学在过去十多年的经验研究中 ,逐渐形成了以精英行为为 中心的精英替代理论和精英再生产理论 。两种观点的主要差别在于 , 在计划经济向市场经济的转型过程中 ,过去的政治精英是被新兴起的 经济精英所替代 、还是他们通过行为方式的转变维持了在转型经济中 ( 的优势地位 Nee ,1996 ; Nee Cao , 1999 ; Bian Logan , 1996 ; Zhou , 2000 ; Walder , 2003) 。在这些讨论中 ,“国家合作主义”或者“法团主义” 的观点比较突出。这种观点基本上是将地方政府 ,尤其是县 、乡、村三 级组织看作是以发展经济和谋取利益为主的“公司化”集团 ,这些集团 的分子主要由过去的政治精英转化而来 ,其行为模式是通过发展经济 以谋取利益 。尽管学界对于这些集团是由过去的政治精英 、还是由新 兴的经济精英组成 目前还存在复杂和有趣的争论 ,但是对地方政府的 “谋利化”倾向在很大程度上形成了共识 。这种共识可以用更加明确的 语言表达 , 即在市场经济成长 、计划经济退场的转型过程中 ,过去作为 49 社会学研究 　2007. 1 计划经济主导的政府并没有“退场”,而是改变了其作用方式 ,或者说以 一种新的方式在市场经济的成长过程中发挥作用 。进一步而言 ,经济 和社会的转型过程实际上伴随着政府行为的转型过程 ,而且后者在很 大程度上主导了前者的变化 。这种变化给我们提出了更为深入的研究 课题 ,即地方政府的这种行为趋向是如何形成的? 与制度框架存在什么 样的关系 ? 这种变化对社会和经济的长远发展有什么深远的影响 ? 社会学研究一般将政府行为看作外生的 , 即在对政府行为做一定 的预设之后来研究政府和社会的关系 。这种预设性的做法常常使我们 对政府行为的认识过于简单化 。在政治经济学领域 ,政府行为一般被 ① 看作是集权 、分权制度框架的函数 。 我们也一般以中央和地方关系 为参考框架来理解地方政府的行为 。例如在改革开放初期 ,我们经常 会用“一抓就死 、一放就乱”来描述中央 —地方关系下的地方政府行为 。 有些学者也以分权框架尤其是财政分权来解释中国过去 20 年的经济 ( ) 增长 Qian Weingast ,1997 。在这种解释逻辑当中 ,地方政府在分权 框架引发的竞争机制中的良性表现是解释经济和效率增长的主要因 素 。但是 ,一些研究国际经济增长的学者也有相反的发现 ,即分权和经 (