“项目治国”的成效与限度——以国家公共文化服务体系示范区（项目）为分析对象.pdfVIP

“项目治国”的成效与限度 排 (块块)，而将条条块块的各种要素加以重新组合。①那么 ，作为一种新的国家治理方式，“项 目治国”有何 突出成效 ，限度又在哪里?项 目制治理过程中，中央、地方 、基层三者的关系又发生了怎样的重构与变化 ，这 种新的治理方式将对中央和地方带来怎样的实质性影响?本文带着这样的现实关怀，以国家公共文化服务 体系示范区(项 目)②为分析对象，试图更加形象地、具体地回答以上问题。 一 、 分税制与项 目制 项 目制的形成与国家财税体制改革密切相关。 自改革开放以后 ，央地关系发生了重大变化：放权模式 取代集权模式 ，地方竞争取代统一整合。在这种思维主导之下，央地间的税收 比例发生了重大变化。据统 计，到上世纪90年代初期，不但财政收入在 国内生产总值 中的比重大幅下降(从 1979年的28．4％降为 12．6％)，而且中央财政收入在财政总收入中的比重也逐年锐减 (从 1979年的46．8％降为．31．6％)，中央政 府基于财权基础之上的宏观调控能力大大削弱。③ 为此 ，1994年中央启动了分税制改革 ，推动中央与地方财 政关系的规范化 ，中央政府不必每年在税收分享方面与省级政府讨价还价 ，从而中央政府税收大幅增加，随 之国家调控地方间发展不平衡的能力也大幅增加。 但是，问题也随之而来 ：分税制改革导致省级以下政府财权上收、事权下沉，进而造成基层政府财政负 担过重。这是因为省级政府会通过改变省级政府与基层政府之间的税收分享规则来平衡分税制带来的收 入差额，依此类推 ，各个层级政府之间层层传递，结果是财权层层上收，而把需要费银子的事权逐级下沉。正 所谓 “中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹叫娘”。分税制下财权 事权的不平衡是导致 自上而下 “财政转移支付”出现重要原因之一。为了解决财权事权不对称的矛盾，中央 财政通过税收返还、专项转移支付和财力性转移支付等方式④来重新平衡中央与地方之间的财政关系。在 2004年财政转移支付的总规模中，专项和 “准专项”的转移支付总计则 占了50．8％，⑤项 目制成为中央对地 方转移支付的主导形式。虽然只是增加了这样一个向上集中——向下转移支付的程序性规则，央地关系就 发生了重大变化。 ： 与此同时，从汲取型政府转向服务型政府是现代国家建构的必然趋势 ，这是项 目制可以成为国家治理 体制的重要原因之一。国家政权必须为公民提供基本的公共服务和公共产品，因为现代国家建构不是国家 单方面受益的过程，国家政权的合法性获得来 自于其对民众的庇护——提供公民权利的界定和保护，来 自 于国家为民众提供安全秩序、公共规范等基本的公共服务和产品。⑥ 而对于占据人 口多数的农村地区而言， 分税制下的财税上收、事权下沉是导致农民负担严重的重要原因之一。中央在开启农村税费改革的同时， 通过财政转移支付的方式加大对农村地区特别是中西部农村地区的 “反哺”力度 ，国家与农民之间的关系从 此发生了历史性的根本变化：从汲取转为反哺 ，从管治转向服务。为了最大程度地有效利用、监督、管理转移 ① 渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学}2012年第5期。 ② 公共文化服务体系示范区(项 目)分为公共文化服务体系示范区和公共文化服务示范项 目，是由文化部与财政部联合发起 (以文 化部为主)的文化建设项 目，按照公益性、均等性、基本性、便利性的要求，在全国创建一批网络健全、结构合理、发展均衡、运行有效的公 共文化服务体系示范区，培育一批具有创新性、带动性、导向性、科学性的公共文化服务体系项 目，为我国公共文化服务体系建设探索经 验、提供示范，推动公共文化服务体系建设科学发展。参见文化部 、财政部：《文化部财政部关于开展国家公共文化服务体系示范区(项 目)创建工作的通知》，文社文发 【2010]49号。 ③ 王绍光：《分权的底线》，中国计划出版社，1997年。 ④ 税收返还是分税制设计的两税 (增值税和消费税)的基数和增量返还，在 2002年所得税增量分享改革之后，又加上了所得税 (企 业所得税和个人所得税)的基数返还；专项转移支付是中央拨付给地方的、指定了特定用途的资金，俗称 “戴帽”资金；中央对地方的其 他一些转移支付则统称为财力性转移支付，是中央拨付地方用于补助其支出的资金。请参见周飞舟：《财政资金的专项化及其问题—— 兼论 “项 目治国”》，《社会)2012年