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英国高等教育“双重制”分层政策案例分析 陈厚丰 英国高等教育“双重制”是一个政府通过行政手段自上而下干预高校分层定位的经典案例，其分层定位的权利导向使其在实施二十多年后终结。它的终结并非“二元”或“多元”分类模式的缺失而是其定位政策导向的失误，分析“双重制”分类框架和定位政策的实质，探究其终结的原因，并从中得到有关高等教育及机构分类框架及定位政策的若干启示，对于我们今天构建中国高校分类框架和定位政策具有重要的借鉴意义。 一、“双重制”政策的主要内容及实质 二战后英国中等教育迅速发展，而高等教育的发展却明显落后于美、苏和其他英联邦国家，同时世界各国掀起了一场高等教育改革浪潮，这给英国高等教育造成了巨大的压力，因此1963年“罗宾斯报告”主张将教育作为“经济资源和经济投资”，加速发展高等教育，并提出将接受高等教育的人数占相关年龄组的比例从8%增长到17%，规模扩展任务主要应由大学完成。两年后，即1965年英国教育和科学部大臣克罗斯兰德（Anthony Crosland）分别在伍尔维奇（Woolwich）多科技术学院和兰开斯特大学发表演说，主张大学与非大学应该平起平坐，共同竞争，统一的高等教育制度应按照阶梯原则实行分层，并正式宣布“两种高等教育”的原则。1966年，英国教育与科学部颁布了《关于多科技术学院与其他学院的计划》白皮书，将巴思等8所高级技术学院升格为大学，并将原有90多所独立学院合并为30所与大学平起平坐的多科技术学院，成为“公共部门”，标志着英国在高等教育领域实行“双重制”（binary system）(又译“双元制”)。其主要内容是：将高等教育分为“自治部门”和“公共部门”两部分，其中，以大学为代表的“自治部门”(共计45所，其中包括8所由高级技术学院升格而来的技术大学)，可以获得大学拨款委员会的资助，且具有学位授予权；以多科技术学院和教育学院为代表的“公共部门”(共计400多所，其中包括30所多所技术学院、14所苏格兰中央学院、64所高等教育学院和300多所继续教育学院)归属地方管理，经费由地方资助，且自身没有学位授予权。从形式上看，“双重制”只是英国政府将高校分为“两种高等教育”的分层分类方案，但实质上是将英国高校划分为两个等级并辅之以相应政策的分类与定位的综合方案，大学处于高等教育系统的上层，由国家提供经费，具有自治权和学位自主授予权，而非大学的多科技术学院、教育学院等处于下层，由地方提供经费，没有自治权和自主学位授予权。这是一个政府通过行政手段自上而下直接干预高校分层定位的经典案例（见图1）。 图1 英国高等教育“双重制”分层与定位政策示意图 二、“双重制”政策终结的原因探讨 1991年5月，英国议会和下议院颁布《高等教育：一个新的框架》建议废除“双重制”，建立单一的高等教育框架。1992年英国政府相继颁布了《1992年继续和高等教育法》和《1992年苏格兰继续和高等教育法》两个法案，标志“双重制”定位政策的终结。其原因主要是： 1．“双重制”政策的框架虽然基本符合英国高等教育结构的现状但其分层依据却是不合理的。该政策实施前，英国高等教育实际上已经存在“二元”体制，正如克罗斯兰德讲演时所说的：“我并不是虚构了它，从上一世纪与世纪交替的时候或更早的时候起，这种体制就已经逐步发展了……。明显的事实是，我们不是从虚无的幻境出发，而是从既定的历史情况出发。一个多元体制的基础已经存在。”可见，“双重制”分类框架的设计本身符合英国高等教育结构的现状，关键不在于应不应划定两种高等教育的界线而在于这条界线应定在哪里。“双重制”之所以将这条界线划在大学部门与多科技术学院和其他学院之间，主要是为了防止把界线划在一切种类的高等教育与“非高级”的继续教育和成人教育之间，以至在更大程度上造成高校规范上混乱。质言之，不在于是否应该实行“双重制”的分类框架而在于实行什么样的定位政策导向。但是，“双重制”划分的依据是“自治”权，并凭借这种“自治”权来确定两种高等教育的地位(位置)，实际上这是一种由政府人为地依据权利将英国的大学与学院从纵向上分为界线分明的两个等级，并实施相应的定位政策。正如英国学者所解释的，“二元体制的真谛是一种模模糊糊的质量划分，而不是在同一水平上的教育功能的划分”。从理论上说，如果政府要实行有效的分类管理，高等教育分类就应当首先是根据其承担的任务(如人才培养类型)来划分，而不是根据其权利和地位来划分，否则就不可避免地将高校引导到追求权利和地位而不是追求质量和水平的歧路上去。由于“双重制”依据的是“自治”权，并且对“非大学”部分划分过粗，因而将本属于专业型的高级技术学院划归到传统的学科型大学系统中，而又将属于职业型的多科技术学院、属于专业型的高等教育学院和提供某些高级课程的继续教育统统划归到非大学部门中，这样非大学部门