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结构转向：环境治理中的制度困境与体制创新 王 芳 (华东理工大学人文科学研究院，上海，200237) [摘要]本文从“政策”与“管理”两方面对当代中国政府土导型的环境管理结构中存在 的制度困境进行社会学分析，指出环境制度创新的根本出路在于通过建立一种在微观领域对 政府作用进行补充或替代的制度形态，使大量的社会力量参与环境治理。在此基础上，提出 通过优化政府环境管理方式、扩展社会力量与社会环境权益，建构多重角色参与合作的环境 治理体系的路径选择。 [关键词]环境管理环境治理社会结构社会组织制度创新 当代中国生态环境问题已经日益成为与人们利益休戚相关的带有普遍性和敏感性的社 会问题，开展环境治理与环境保护业已成为人们追求人与自然以及人与人之间关系和谐的一 种强烈诉求。在实现这一诉求的过程中，作为社会公共事物管理者与公共产品提供者的政府， 通过提供环境保护的体制框架和一系列强制性的环境制度安排发挥了至关重要的作用。然 而，随着社会转型的不断深入，环境制度所赖以执行的社会组织体系与控制方式均发生了重 大变化，环境制度本身的凋整由于未能与这些变化保持同步，而使其在运行过程中日渐暴露 出局限性。由此，环境制度的创新与环境管理体制的变革也成为人们必须面对的新课题。 一、政府主导型的环境管理结构及其制度困境 20世纪70年代以来中国的环境保护所遵循的主要是一种政府主导型的环境管理模式。 这是一种包括政府和企业两类部门的二元对立型的环境管理结构。在这一结构中，政府是唯 一的主体，处于绝对的主导地位，表现在无论是宏观政策的制定还是微观层次的监督执行， 基本上都是由政府直接操作。政府一方面通过制定环境标准和环境政策，强制企业削减污染 排放、进行污染治理；另一方面则负责收集污染信息、发出削减污染的指令并对违反规定者 施以处罚。即便是在后一种情况，亦即在制度的实施中采取的也是政府直接操作的手段，并 且无论这些手段是行政控制手段，还是所谓的“经济手段”，采取的都是以政府为主体的直 接操作的管理方式，政府始终是这些手段的操作者或日“当事人”。相反，这一结构中的企 业则处于一种被动的地位，他们大多是在受到政府压力的情况下被动地进行污染削减和污染 治理。而政府与企业以外的其他社会力量，在环境保护与环境治理中发挥作用的空间更是相 当的有限。可以说，这一政府主导型的环境管理结构具有典型的“政府直控型”特征。 然而，与中国市场经济不断深化相伴生的日益恶化的生态环境状况表明，这一传统的政 府主导型环境管理模式的运行效果不甚理想。政府力图通过方针政策、法律法规的制定与实 施以及对市场的规制等环境管理手段，来弥补环境保护中“市场失灵”的缺陷，为社会的可 持续发展提供良好的物质和社会环境，但同时，由于政府自身在环境管理职能上的某些错位 和越位，使得其在这一过程中往往容易出现在两个“维度”上的失灵。一个维度是“不需要 政府干预时的干预”，另一个维度是“需要政府干预时的不干预”。而无论是哪个维度，都集 542 中表现在“政策”和“管理”两个领域中。 l、作为制度安排的环境政策：问题与局限 毋庸置疑，中国上世纪70年代开展环境保护工作以后逐步建立起来的环境政策，作为 一种制度安排在中国的环境保护中发挥了十分重要的作用。但同时，随着时代的发展，这些 制度在设计的理念、内容的更新发展等方面也出现了种种问题，使得其在运行中屡屡遭遇困 境。 (1)设计理念相对滞后导致对自然价值与权利的忽视 20世纪后i卜叶，随着西方国家生态政治运动的高涨，生态优先原则成为这些国家生态 环境立法的基本原则。受此影响，中国在20世纪70年代首次将环境保护纳入了法制轨道。 1978年的《宪法》规定“国家保护和改善生产环境和生态环境，防治污染和其他公害”。但 此时的中国还处在工业化的初期，人与自然的矛盾尚不突出，经济增长等于社会发展的思想 主导着人们的思维，因而，制定的环境保护政策法规的理念没有脱离“人类中心主义”价值 观的影响。1989年，中国制定了《环境保护法》，从其立法的目的“保障人体健康，促进社 会主义现代化建设的发展”来看，生态保护优先的法律地位仍未得到体现。理念的滞后导致 了一切从人的利益与经济发展出发，以及对大自然价值和权利的忽视，更为严重的后果是肆 意干预自然、浪费自然资源和持续无度破坏生态环境的行为愈演愈烈。