公私部门合作的问责途径：浙江JL收费公路项目与台湾地区电子收费公路项目案例研究.pdfVIP

营东’同F右 2012年第12期 公私部门合作的问责途径：浙江JL收费公路 项 目与台湾地区电子收费公路项 目案例研究冰 陈 睁 摘『 要1本文借鉴世界银行 2004年发展报告 的有关概念建立公私部 门合作 中问责关系的分析框架 ，指 出公私部 门合作 中存在意见表达 、顾客权力和合约这三个问责途径 。浙江儿 收费公路项 目和 台湾地 区电子 收费项 目的案例显示 ，合约缺陷是公私部 门合作I-1责不可避免的制约因素。其次，尽管相对于传统公共服务 提供模式 ．公私部 门合作模式提供 了合约问责和顾客权力 问责途径的多元选择 ，传统的公民意见表达途径仍 是保证 问责成功的关键。 f关键词1公共服务提供 公私部 门合作 问责途径 [中图分类号]D035—3 [文献标识码]A [文章编号] 1000—7326 (2012)12—0055—07 一 、 前 言 本文采用来 自于 FunnellCooper有关问责的定义 ：问责者确立 目标 ，被问责者产出和汇报结果 (resuIt)以及清晰可见的效果 (outcome)，即是否正确或错误地完成事情 ，问责者据此对被问责者进行 相应的奖励或惩罚。 长期以来 ，公共服务 由政府提供 ，并对公民负责。20世纪 80年代之后的许多国家和地区开始进行 制度创新，其中公私部门合作提供公共服务成为创新的服务提供模式。①在这些创新机制中，政府保留 政策制定者的功能 。将服务提供 的职能授权于私人部门，由私人部门直接面向公 民提供公共服务 ，也带 来了更加复杂的问责关系。因此 ，本文关注以下问题 ：在公私部门合作这一公共服务提供模式当中，公 共部门 (决策者)、私人部门 (服务提供者)和公 民 (服务使用者)三者之间的问责关系是怎样的?公 民使用何种问责途径向决策者和公共服务提供者进行问责?影响这些问责途径发挥的制约因素如何? 本文首先对公私部门合作中问责关系的研究进行回顾 ，在此基础上建立用以体现公私部门合作 中的 参与者的角色、权力关系以及相互问责途径。这一分析框架将运用在来 自中国大陆和台湾地区的两个公 }本文系中山大学985工程三期建设项 目、中山大学重大社科课题培育项 目 “社会 问责”研究和 2011年教育部人 文社科研究一般项 目 “公共服务提供方式多元化改革中的问责途径和风险分配研究”(11YJC630014)的阶段性成果。 作者简介 陈垮，中山大学中国公共管理研究中心、政治与公共事务管理学院讲师、博士 (广东 广州，510275)。 ①如早期的合同外包、特许经营和私有化等方式以及新型的公私部门合作 (如私人资本主动融资PFI)、社会企业 (socialenterprises)、志愿供给等。 一 55— (三)公民与私人部 门之 间：顾客权力问责途径 (clientpower) 当私人部门直接面向公众提供公共服务，而公民或者通过直接付费 (用者付费项 目)或者是间接付 费 (纳税一政府付费项 目)的方式使用该服务之时，二者之间形成提供者一顾客的权力关系。此时，公 民可以通过行使顾客权力来向该公共服务问责。一方面，公民可以直接与公共服务提供者对话 ，进行意 见表达，对公共服务质量进行监督 ，例如服务质量投诉等途径。另一方面，可以通过放弃该公共服务提 供者 ，选择其他替代服务的 “用脚投票”的方式实施强制问责机制。 顾客权力是体现公私部门合作模式与传统模式的区别之一。在传统模式之下 ，公民没有替代选择 ， 问责只能来 自于意见表达这种垂直问责途径方式进行。但公私部门合作模式 ，在理念设计上则是引入 了 市场的顾客权力的概念。私人部门通过竞争获得公共服务提供的资格。公 民和使用者的意见将影响其维 持该资格的可能性。 但是在现实情景 中，公 民是否真正有效使用顾客权力途径进行问责?与市场领域不同，公共服务领 域很难 自发形成顾客权力 。公共服务领域仍然必须靠制度设计来创造 “类市场”。即该公共服务的制度 设计必须使公民／服务使用者有足够的顾客权力基础 ，拥有选择替代服务的权力。在可以形成竞争性市 场的公共服务领域中，政策制定者需要在公共服务的合约设计中预留替代服务方式 ，形成竞争市场 ，使 得公民能够直接