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维普资讯 http:// 行政法学研究 年第 期 具体行政行为内容合法研究 张淑芳 华东师范大学法政学院,上海 教授博士生导师 摘 要:行政行为合法性的理论与对行政行为的行政复议和司法审查有密切关系,它是 一 个非常重要和具体的行政法治实践问题。具体行政行为的合法性由诸多环节构成,而其 内容合法则是所有环节中最为重要的。然而,行政法治理论和行政法治实践关于具体行政 行为内容合法的具体内涵的探究却不够深入。 关键词:具体行政行为;内客合法;衡定标准 中图分类号:文献标识码: 文章编号: ?? ? 具体行政行为的合法性既是依法行政范畴的问题,①又是行政行为的基本理论和实践 问题。 年 月,国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》,对具体行政行为的合 法性作了这样的规定:“行政机关实施行政管理,应当依照法律、法规、规章的规定进行;没有 法律、法规、规章的规定,行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织权益或者增加公民、 法人和其他组织义务的决定。”② 由此可见,行政行为合法是依法行政的最为核心的构成要 素。 我国《行政诉讼法》第 条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进 行审查。”我国《行政复议法》第 条规定:“行政复议机关对被申请人作出的具体行政行为 进行审查时,认为其依据不合法,本机关有权处理的,应当在三十 内依法处理..??”可见, 行政行为合法性的理论与对行政行为的行政复议和司法审查有密切关系,它是一个非常重 要和具体的行政法治实践问题。 ① “法律在授予行政机关权力的时候,同时规定行使权力的条件。这些条件主要是关于行使权力的 范围、目的和程序几个方面。对于权力的范围和目的,行政机关必须遵守,否则其行为无效。”这是王名扬 教授对行政法治的概括,以此概括行政行为内容的合法性是法治主义的要求,自然而然地成为依法行政原 则的一个内涵。参见王名扬:《英国行政法》,中国政法大学出版社 年版,第 页。 ②年 月 日国发号发布:《全面推进依法行政实施纲要》,中国法制出版社 年 版,第 页。维普资讯 http:// 张淑芳:具体行政行为内容合法研究 具体行政行为的合法性由诸多环节构成,① 内容合法则是最重要的环节,因为内容合 法一般而论属于实体要件,其他相关因素的合法则不一定是实体要件,实体要件在法律理论 中是其他若干要件的基础或决定因素。② 因此,国内行政法教科书在讲到行政行为的构成 要件或合法行政行为的构成要件时都讲到了内容构成和内容的合法性问题。③然而,国内 教科书和行政法治实践关于具体行政行为内容合法的具体内涵却探究得不够深入,为此,本 文拟对具体行政行为内容合法作些初步探讨,以求使这一理论和实践问题能够有所完善。 一 、具体行政行为内容合法的理论现状 具体行政行为的内容合法在我国没有法律上的界定和规定,《行政诉讼法》虽提到具体 行政行为合法性的概念,但对具体行政行为合法性的涵义并没有作出进一步的规定,该法第 条第 项规定,具体行政行为有下列情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被 告重新作出具体行政行为:主要证据不足的; 适用法律、法规错误的;违反法定程 序的; 超越职权的; 滥用职权的。此条规定包含了不合法具体行政行为的一般性状。 然而,该条同样没有从正面或者反面对具体行政行为内容合法作出阐释。 《最高人民法院关于执行 中华人民共和国行政诉讼法 若干问题的解释》在第 、 、 条等都提到了具体行政行为合法性的问题,遗憾的是这一内容非常具体的司法解释同样没 有对具体行政行为内容合法的含义作出解释。 《行政复议法》第 条第 项规定,具体行政行为有下列情形之一的,决定撤销、变更或 者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的,可以责令被申请人 在一定期限内重新作出具体行政行为:主要事实不清、证据不足的; 适用法律错误的; 违反法定程序的; 超越或者滥用职权的; 具体行政行为明显不当的。该条款亦不 是对具体行政行为内容合法的界定。 《全面推进依法行政实施纲要》从比较广泛的意义上揭示了行政行为的合法性,同样没 有对具体行政行为内容合法作出解释。 由于目前我国相关行政法规范没有规定具体行政行为内容合法的情形,因此,目前关于 具体行政行为内容合法的内涵都是学者们的理论阐释。综观这些研究,不难发现下列特点: 一 是在教科书中概括阐释的多而在专著中系统论证的少。行政法教科书中有关具体行政行 为的理论似乎都讲到了内容合法问题,一般都是对具体行政行为内容合法的概括,很少展开 ① 传统行政法学理论中关于具体行政行为成立的要件有下列诸点:一是一般要件,包括主观要件, 要求作出具体行政行为的主体必须合法;作出具体行政行为的机关必须有法定职权;作出具体行政行为的 机关意思表示无瑕疵。一般要件