试论市场机制在公共服务领域中的适用性.pdfVIP

■博士论坛 ■现代管理科学 ■2o09年第3期 试论市场机制在公共服务领域中的适用性 ●林挺进 摘要：在公共服务改革中，有关公共服务成本的支付方式上，亟待厘清 “政府直接支付”与 “政府间接支付”两个概念， 否则公共服务市场化改革在理论上就会成为一个伪命题，在实践上也会导致公共服务供给的低效率与成本支付的不公 正。公共服务中的市场机制要求服务成本的支付必须以个体化的形式出现，但在本质上并不以要求社会个体承担服务成 本为前提。政府财政(通过个体)间接支付公共服务成本是市场机制适用于公共服务领域的根本前提，也是保证公共服务 高效、公正供给的根本条件。 关键词：公共服务：市场机制；财政中立；政府与市场；公共教育 公共服务改革已经是 中国公共行政学界炙手可热的 到 10倍。到 1999年 。上述各个层次的差距都进一步扩大 话题，其中不少观点在当前的讨论中似乎已经有了共识。 了。其中小学和初中阶段城乡整体差距均扩大到 3．1倍 ，小 不少学者认为 ，诸如公共卫生 、公共教育之类的公共服务 学阶段最大差距达 1l倍 (上海市 3556．9元 ：贵州农村 应该 由公共财政来承担成本 ，但并不一定要由政府直接投 323．6元)，初 中阶段最大差距达到 12．4倍 (北京市 5l55．2 资的公共机构如公立医院、公立学校来直接供给。而且在 元：贵州农村 416．7元 )。在 20oO年之后的数年间 ．考虑到 实践上，公立机构的直接供给容易造成低效率。因此 ，理论 向农 民收取教育集资的行为受到限制而农村中小学的教 争论 的焦点往往集中在 “如何有效供给”的问题上 ，即政府 育经费更加紧张，以2002年为例。全年全社会各项教育投 直接供给(通过公共机构)与市场间接供给(通过非公有机 资为五千八多亿元 ，而 占总人 口6o％以上的农村却只获得 构)哪一个更有效的问题。但是从逻辑上分析，这种争论是 其中的23％。 一 个伪命题 ，因为它忽略了一个更为本质性的问题 。确切 因此 。中国公共服务的根本问题不在于从 “政府一市 地讲 ，公共服务领域最为根本 的问题不是 “政府愿不愿意 场”维度来 “界定政府在公共服务中的角色 ．政府职能不足 支付 ”服务成本的问题 ，也不是政府 “如何供给”的问题 ，而 的要强化政府作用 ；市场作用不足的要强化市场的作用； 是政府 “如何支付”的问题。上述争论很大程度就是在回答 而在政府与市场存在互补关系的场合 ．则要同时强化二者 政府 “如何供给”，当有关部门试 图把市场机制引入教育 、 的作用”。相反地 ，根本的问题还停留在更为初始的阶段 卫生等领域的时候 ，无论学者还是实践者都混淆了两个不 上 ，即政府虽然 明白自身要为公共服务买单，但却不能有 同维度的问题 ：通过市场机制来提高现有公共资源的使用 效协调政府支出责任 。从而无法保证政府可以 “公平”地让 效率呢。还是来汲取更多的非公共资源来弥补公共服务中 老百姓消费公共服务。 资源不足的状况? 二、误用市场机制是公共服务显失公正的根本原因 一 、 公平性是公共服务的核心价值 对于上述现象 ，最为直接的原因可能就是政府公共教 公共服务要由政府来买单 的要义在于它是以公平为 育经费严重不足。1993年颁布的 《中国教育改革和发展纲 根本 目的。从操作的层面上来看 ，它的供给具有 “财政 中 要》明确规定。到2O世纪末 ，财政性教育经费占GDP的比例 立”的特点，即如公共教育理论所说的 “每个学生的公共教 要达到4％，但到20世纪9o年代末 。这一比例一直未突破 育经费开支上的差异不能与本学区的富裕程度相关 ”，“也 3％，直到20o2年 ，才提高到历史最高水平的3．41％。而 自 不能与学生 自身禀赋所能够控制之外的因素相关”。“财政 1980年以来 ．该比例的世界平均水平则稳定在4．7％ ．9％， 中立”必然成为公共服务改革的主要 目标 。然而从经验上 较发达地区为4．9％5．1％，欠发达地区为3．8％3．9％。与此同 看 ，公平性 的缺失也正是 目前国内公共服务存在的主要问 时．本来已经极为匮乏的公共教育经费又过多地倾向于非 题。以公共教育为例 。虽然它作为公