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乡村社区公共品供给模式变迁：历史断裂与接合 ——基于乡村秩序演进的理论视角 刘祖云/韩鹏云 【专题名称】体制改革 【专 题 号】MF1 【复印期号】2012年04期 【原文出处】《南京农业大学学报：社会科学版》2012年1期第1～8页 【作者简介】刘祖云，男，南京农业大学公共管理学院教授，博士生导师，主要研究方向为行政伦理、公共政策，南京　210095；韩鹏云，男，南京农业大学公共管理学院博士研究生，主要研究方向为基层政府治理，南京　210095 【内容提要】 乡村秩序与乡村社区公共品供给密切相关。在乡村秩序形态的演进中形成了不同的村社公共品供给模式，在传统乡村社会，内生秩序占主导的乡村社会形态形成了村社自足的公共品供给模式。而新中国建立后至税费改革前，外生秩序占主导的乡村社会形态形成了国家统合的公共品供给模式。时至当下后税费时代，乡村社会外生、内生秩序出现了双向并弱的态势，造成了公共品供给的困境。由此，必须重塑乡村社会秩序，并通过国家与村社的有效接合。 【关 键 词】乡村秩序/公共品供给/变迁/路径创新 导言 1.问题的提出 由于乡村社区公共品的供给存在着外溢效应，以及普遍存在的村民“搭便车”行为，因此，它不能由市场及私人进行主导性供给，而必须由政府及乡村社会共同承担。由此，乡村社区公共品就被概括为“在村庄社区范围内，满足农村公共需求，市场不能提供或不能完全由市场提供，具有非竞争性、非排他性的社会产品或服务。”[1]与期望相悖，乡村社区公共品供给在家庭联产承包责任制后却日益陷入困境，出现了供给总量严重不足、供给结构不合理、效率及质量低下等诸多问题。这一现状引起了“三农”学者及相关研究者的高度关注，他们纷纷从财政学、管理学及社会学等多种视角进行了剖析。 然而，学术界研究的关注点主要集中于当前困境、缘由及政策建议等方面，对乡村社区公共品供给制度变迁及变迁的内在动因分析不够。同时，理论研究也表现出：不加辨析地将不同服务范围、不同项目类型的公共品作出笼统定性，要么从产权角度探讨农村社区公共品供给的市场化机制，要么从财政角度探讨税费改革后的新型筹资渠道，往往缺乏对不同类型公共品的差异及公共品建设与区域差异的关联性考察。[2]由于未能突出乡村社区公共品的治理特点，从而无助于提出契合于农村实际需求的制度创新路径。 2.本文的分析视角及理路 鉴于研究中存在的问题，笔者从乡村秩序演进的视角，对乡村社区公共品供给模式进行理论透视后发现，这两者之间存在着紧密的契合性与关联度。换言之，笔者认为，我国乡村秩序的演进逻辑与乡村社区公共品供给的发展脉路具有内在的一致性。所谓“乡村秩序”是指乡村社会平稳、有序的均衡状态。乡村秩序运行机制主要包括三个相关变量：国家能力、农村社会结构与农村社会群体的共同意识。[3]其中，(1)国家能力主要指，国家政权运用政治权威、制度安排及意识形态对乡村社会进行有效控制的能力，它对乡村秩序生成具有发动及统合的作用；(2)农村社会结构主要是指，在村社共同体范围内基于成员利益整合而形成的社会关系和社会地位相对稳定的制度化互动模式，它处于乡村秩序生成的中间层。当国家政权建设下沉推进时，它通过调控乡村社会力量及资源配置方式与国家力量达成平衡，同时，它通过对个体及群体的形塑影响到农村社会的价值观及文化观；(3)农村社会群体的共同意识主要指，基于村庄社会关联[4]而形成的具有共同体意义的价值评判及行动趋向。 笔者认为，这三个相关变量在不同的历史时期与社会因素作用下，会产生不同的乡村治理秩序，即本文所言的“内生秩序”与“外生秩序”。一方面，当农村社会结构与乡村社会共同意识相互整合达成均衡状态，同时它又与国家权力相对分离时，乡村的治理秩序由乡村内部生发出来；另一方面，当国家能力以政权建设下沉的形式对乡村进行权力渗透，借此有效统合了农村的社会结构并重构了乡村的价值观时，乡村社会基于“行政嵌入”的方式形成“外生秩序”。这两种比较典型的乡村秩序都曾在中国历史中出现过，并对乡村社区公共品的供给模式形成了重要影响。鉴于此，本文按照以下分析理路展开，即对这一基本论题进行两次“历史审视”与一次“现实考察”，并基于历史与逻辑相统一的方法提出：在重塑乡村秩序的基础上，实现国家与村社接合的公共品供给模式。 一、历史审视之一：“乡村内生秩序”主导下的公共品供给——村社自足 在传统乡村社会，由于面对分散的小农经济，政府管理受到行政成本的制约，国家无力建设县级以下有效能的政权形式，皇权只能至于县，县级以下则通过“简约主义”[5]的方式实现治理。但“简约治理”并非无本之源，乡村结构与组织形态中的士绅精英及宗族共同体意识为其提供了社会基础。在此基础上，基层社会享有高度的地方自治权，乡村在与国家适当分