从台湾邮政「正名」经过探讨治理理论中的课责问题.PDFVIP

空大行政學報 第十九期 民國 97 年 7 月 67-94 頁 台灣郵政公司「正名」 過程的課責問題： 以治理理論為觀點* ** 張瓊玲 摘 要 「課責」是有效治理的核心概念，「課責」也是組織是否更有績效的監督 機制，在當代治理理論中，「課責」非僅是狹義的「責任」而已，它涉及「民 主的承諾、倫理的行為、公平、正義、程序正義、道德責任」等規範性問題， 也涉及績效導向及創造利益的效率問題，更涉及對財務監察，符合法制，政 治道德及良好的行政作為等議題。強化「課責」機制，係達成「善治」的重 要途徑。以「中華郵政」被行政院片面改名為「台灣郵政」乙案，引起吾人 對公部門在行使命令及權力時，到底有無考量「課責」問題的興趣。郵政公 司從政府機關改為一百分之百國營之事業體，在一片國營事業民營化的浪潮 中，由於資金龐大且涉任務性之服務事業，郵政只能轉型成「公司化」的事 業機構，而其組織仍具有公部門之性質。本文擬從承行政院命令的董事會與 代表員工工會的幾場爭論經過，分析兩造在「課責」上所強調的內容與缺失 之處，以做為未來討論公部門與其所屬國營事業機構，相互對待關係之「課 責」議題的重要參考案例。 關鍵詞：治理理論、公司治理、善治、民營化、課責。 * 本論文係於2007 年6月 TASPAA 年會暨「公共治理的理論與實踐」學術研討會發表，承蒙評審及與 會人員指正，及本次兩位審查人給予寶貴意見，在此一併致謝。 ** 文化大學行政管理學系助理教授 －67 － 空大行政學報 第十九期 民國 97 (2008) 年 7 月 壹、前言 奧斯本（D.Osborn ）和蓋伯樂（T.Gaebler ）在《新政府運動》中，所標 舉的當代治理理論即指出，政府應多做決策，少做服務工作；多鼓勵市場導 向、民眾參與，建立以目標為導向的新責任制度。所以尊重自治的精神，乃 是治理理論所一貫主張的，而從治理理論衍生而來的「公司治理」，亦即希望 透過一套正式或非正式的、內部或外部的制度或機制，來協調公司與所有利 益相關者（如員工、客戶、供應商、債權人等）之間的利益關係。於是對經 營者的監督與制衡機制，就必須透過制度安排，來合理配置所有者與經營者 之間的權利與責任關係。所以在國營事業中，探討治理理論及公司治理的運 用，當有其意義。 世界銀行認為「公司治理可以從公司與公共政策兩個層面來探討，就公 司的角度而言，公司治理係指公司在符合法律與契約的歸範中，建立可促成 公司價值極大化的機制，即公司的決策機構董事會—必須要平衡股東以及 各種利害關係人的利益，以創造公司長期的利益。」而在公共政策面上，係 指社會在支持企業發展的方向下，要求企業於運用其權利之際，宜善盡其應 有之責任。因此，對公司董事會之組成，及其決策系統之研究乃成為研究公 司治理之必要課題。公司治理的課責內容包含好幾個要素：誠實、信任、正 直、開放、績效導向、責任感及可靠性、互相尊重及對組織有承諾。最重要 的是，董事會與管理階層如何建立治理的典範，尤其在面對「利益衝突」時 的表現。 在這樣的前提之下，首先，由於受到人事法規、預決算等法的規範束縛， 使得經營效率長期以來為人所詬病，於是民營化成為時代的潮流（詹中原， 1993）。而國營事業在「民營化」之前必須「公司化」，才符合市場競爭的 效率。此外，在現今全球化的潮流下，提高經營競爭力，放眼國際市場是企 業經營的主調；若再加上國內政經環境的變遷，公共事業投資與經營績效經 常成為全民檢視的對象，因此政府再造的民營化策略，自政府本位而言，可 有效解決人事經費困窘、經營績效不彰等因素，自企業本位而言，也是邁向 －68 － 台灣郵政公司「正名」過程的課責問題：以治理理論為觀點 國際化與彈性營運的最佳途徑與選擇。以「中華郵政」而言，由於負有服務 導向的任務及非以營利為目的，又需與民營投