“预算外之外”资金与预算外资金不同.pptVIP

第十一章 政府过程中的“第二财政”  南开大学政治学系教授 朱光磊 2003年3月 第一节 “第二财政”及其相关政府行为 为克服预算内财政入不敷出，经济发展对公共财政需求的急剧增加所造成的困难，各级政府、党政部门和行政事业性单位搞了种种不规范的“第二财政”——预算外财政乃至“预算外之外”（也可称作“制度外财政”），并出现了相应的不规范政府行为。 一、问题的提出：“第二财政”的缘起和扩展 二、“第二财政”的主要来源 三、“第二财政”资金的使用情况 四、现行的预算外资金管理办法 一、问题的提出：“第二财政”的缘起和扩展 从20世纪70年代末到90年代初，随着国家经济规模的不断扩大，预算外财政收入年均以20％以上的速度递增，相当于预算内财政的比例由30％渐次提高到了95％左右。相应地，预算外之外资金的存在也由个别现象变成了普遍现象。 在不包括各种集资和摊派在内的全国乡镇财政收入中，制度外财政收入占22%。在发达地区的乡镇，通常能占到80％以上，有的甚至高达95％以上。 城市辖区和街道办事处的全部经费中，“第二财政”一般已占到50一70％。 在我国，预算外资金是指： 国家机关、事业单位和社会团体为履行和代行政府职能，依据法律、法规和具有法律效力的规章等的规定，提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。 在我国，预算外资金包括： （1）法律、法规规定的行政事业性收费、基金和各种附加收入； （2）国务院和各省级人民政府及财政、计划、物价部门审批的行政事业性收费； （3）国务院及财政部审批建立的基金、附加收入等； （4）主管部门所属单位集中的上交资金； （5）用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金； （6）其它未纳入预算管理的财政性资金。 预算外资金和预算内资金一样，具有（1）财政性和（2）专用性，但与预算内资金又有明显的不同，这就是它的（3）分散性和（4）自主性。 预算外资金对于当代中国政府运行的价值，主要体现在前两点；给当代中国政府出“难题”的，主要是后两点。 “预算外之外”资金与预算外资金不同，它是一种制度外资金。 在许多情况下，它是政府及行政部门、行政事业性单位等以政府权力为依托，但却又与其正常的管理职能相脱离，而以各种名义摊派、借用、征收的既不合法又不合理的资金。 由于它是以政府权力为依托或是利用了政府的某些授权，所以带有了一定的强制性；由于属于不正当行为，因而又往往有一定的隐蔽性。 这一部分资金的广泛存在，对地方政府的行为和行政事业性单位职能的规范化，所起的干扰作用尤为严重。有些部门和单位的“小金库”就是典型的预算外之外资金。 过去，在我国预算外资金一直处于补充的地位，但是改革开放以后，预算外资金在绝大多数年份都是高速增长，规模迅速扩大。（参见表11-1） 在地方上，这个现象更加明显。 我们最为关心和重视的是，预算外资金的膨胀和大量的预算外之外资金的存在，都必然会产生相应的政府行为——不规范的政府行为。 因为，预算外资金的增长固然与经济发展有关，但也往往是直接间接地来源于应有的预算内收入，即侵蚀预算内资金，是预算外资金扩大的主要因素之一。 此类行为无疑有悖于在社会主义市场经济条件下逐步实现政府行为规范化的目标，而且社会经济政治效果总体上相当不好，应当及时调整思路，抓紧进行治理。 二、“第二财政”的主要来源 从如上基本思路出发，根据对天津、河北和山西十个单位进行的调查，我们现对预算外和预算外之外资金的来源、用途和管理方式等等一般情况做一初步分析，并在以下几个部分中对治理“第二财政”和规范相应的政府行为等问题再提出一些初步的看法。 从宏观上看，预算外收入的主要来源有： 行政事业性收费； 乡镇自筹和统筹资金； 地方所属企业利润留成； 财政集中的企业折旧基金、财政部门主管的公产租赁和变价收入等。 这部分资金属于地方政府集中性财政收入，但一般数额较小。比如，河北省1992年这部分资金仅占全省预算外收入的（52亿／1067亿）4.87％。 这部分资金已基本纳入财政管理轨道，受财政制度的约束。因此，在这个范围内政府行为还是较为规范的。 另外，1997年以后，预算外收入不再包括各种政府性基金（收费）。 “块块”上的政府，特别是城市辖区政府和街道办事处，其预算外收入来源管理的集中程度已有所降低。它们取得预算外收入主要渠道： 一是各种行政性收费，较“大宗”的在所辖区域内开办市场的管理收入、城市管理的某些收费等，此外还有一些零散的收入，比如政府额外课征、某些罚款、群众文化活动收费、街道清洁费和绿化费的提成； 二是所属企业的专项基金和上缴的统筹金、管理费等； 三是所属干部办“三产”的部分收益； 四是向所属企业“借款”； 五是争取一些赞助；等等。 在这一部分中，已经产生了一些问题。 预算外之外资金的来源