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社会保障研究 2014年第 3期 SocialSecurityStudies No．32014 论我国社会养老保险制度的整合 汤兆云 (华侨大学公共管理学院，福建泉州，362021) 摘 要：产生于不同历史条件下的我国各类社会养老保险制度，呈现 出明显的城乡 二元结构和 “碎片化试点”等特征。建立健全政府补贴和个人缴费相结合形式的社会养 老保险制度是我国社会养老保险制度的发展方向。我国社会养老保险制度整合路径和 实现步骤主要包括：将国家政府机关、事业单位人员养老金制度由现收现付模式改革为 “社会统筹+个人账户”相结合模式；将城镇职工基本养老保险制度、有固定工作农民工 养老保险制度整合为城乡职工社会养老保险制度；进一步加大新农保、城居保制度的整 合力度，实现城乡居民社会养老保险制度的实际运作；在此基础上，将城乡居民社会养老 保险制度、城乡职工养老保险制度、公务员社会养老保险制度整合为国民养老金制度，建 立多层次的社会养老保险制度。 关键词：养老保险；制度模式；制度整合 一 、 刖 吾 社会养老保险是指国家和社会根据一定法律法规，为保障劳动者在退出劳动年龄后能够享受基本生活 而建立的一项保险制度，其主体主要包括政府、集体、企业以及个人。由于受保人享受保险待遇的时间最久， 待遇给付的标准相对较高，而由政府现收现付(Pay—as—you—go，PAYG)筹资的养老保险在养老保险体系 处于主导地位。基于我国的实际情况，城乡统筹发展中的社会养老保险制度建设是指在养老保险制度的设 计和运行过程中，从城乡统一整合的原则出发，构建覆盖城乡全体居民的基本养老保险网络，逐渐建立一种 低门槛、广覆盖、分层次、自由转移接续的养老保险制度。 经过多年努力，目前我国社会养老保险制度建设成效显著，包括城镇职工 (包括有固定工作的农民工)、 城乡居民的基本养老保险制度已基本建立。对此，党的十八大报告概括为我国“社会保障体系建设成效显 著，城乡基本养老保险制度全面建立”。但是，产生于不同历史条件下的我国各类社会养老保险制度，在模 式变迁、管理体制、资金筹措、保障水平以及养老金待遇给付等方面差别较大，存在着体系残缺(过度分割、 杂乱无序、漏洞巨大)、权责模糊 (历史与现实间、各主体间责任模糊)、核心制度不健全 (地区分割、机制缺 失、配套改革滞后)、待遇水平低且差距巨大(不同制度之间差距较大)等问题，_】呈现出明显的城乡二元结 构(“双轨制”)和 “碎片化试点”等特征。_2 对我国目前各类社会养老保险制度进行整合，统筹推进城乡发展的社会养老保险制度建设对于 “统筹 城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣”具有重要意义。因此，中央分别 在党的十八大以及十八届三中全会上提出了“统筹推进城乡社会保障体系建设”以及 “建立更加公平可持续 的社会保障制度”的任务和 目标，并对未来一段时期内我国社会养老保险制度的建设和改革进行了全面的 规划。 ’ 二、我国社会养老保险制度的现状及其问题 我国不同类型的社会养老保险制度是计划经济向市场经济发展的必然产物。在计划经济时期，我国实 本文系国家社科基金项 目“城乡统筹发展中的社会养老保险制度建设研究”(编号13BSH095)成果。 23 行的是以国家 (通过中央政府以及地方各级政府)为主要责任主体、城乡单位担负共同责任并一起组织实施 的较为完整的社会保障制度。在这种制度安排下，这一时期我国国家政府机关、事业单位人员以及城镇企业 职工的养老保险属于随收随付制，其养老金给付的财务模式属于确定给付制。1951年、1955年，政务院 《劳 动保险条例》、《关于处理国家机关工作人员退休、退职时计算工作年限的暂行规定》对退休退职员工以及国 家机关工作人员的劳动保险基金的征集和管理、职员和工人退休条件和养老金待遇作了具体规定。主要有： 劳动保险基金全部由各企业行政方面或供职单位负担；在达到退休条件后，由劳动保险基金根据其年龄、