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包裹立法的中国实践 ●刘风景 【内容摘要】 包裹立法是立法机关基于一个共同的立法 目的，将存在与经济社会发展明显不适 应、不协调 问题的数个(或多个)法律文本，整合在一个法律案 中进行小幅度变动的法律修改技术。在 社会发展节奏加快、法律体系已经形成、全面深化改革扎实推进 的历史背景下，包裹立法被赋予了重任 。 自2009年以来，全国人大常委会共三次运用了包裹立法，透视这几次集成式法律修改的过程，可发现中 国包裹立法的运行轨迹和发展趋势。包裹立法所追求的价值 目标是立法统一、民主立法和科学立法。 当下，应 以立法法的修改为契机 ，将包裹立法的经验定型化 、制度化。 【关键词】 包裹立法 法律修改 法律体系 法治 稳定性系衡量法律是否优 良的一个重要尺度 ，但它并非绝对至上的标准 。 “法治并非一成不变，相 反，它具有促进法律有序演变的能力。”④法律公布施行后，因为立法指导思想、执政党和国家政策的改 变，社会生活的迁移，客观事实的更易，法律规定之瑕疵，相关法律之立改废 ，施行上的阻碍 ，都需要启动 法律修改程序来完善立法。② 准确地说，良法应在稳定性与变动性之间找到合适的平衡点。特别是进 入2l世纪后，社会发展速度明显加快，法律修改的数量已经超过法律制定的数量，表明中国立法进入了 调整和完善的新阶段。不同于法律制定，法律修改有其独特的原则、原理、机制和技术，也是实现良法之 治的重要手段 。在法律修改的诸多形式之 中，包裹立法是崭新的且被立法者所青睐的修法技术，值得予 以关注。笔者曾撰文⑧对2009年第十一届全国人大常委会第十次会议通过的 《全国人民代表大会常务 委员会关于修改部分法律的决定》作过专 门的介绍与评析。此后的五年间，我国包裹立法的实践又不 断向前推进 ，需要理论界进行追踪研究，及时总结经验 。同时，法学家们也需抱持理性批判的态度 ，充分 揭示我 国包裹立法存在的问题与不足，为进一步提高立法质量献计献策。 一 、 包裹立法是一种法律修改技术 所谓包裹立法，是指立法机关基于一个共同的立法 目的，将存在与经济社会发展明显不适应、不协 调问题的数个(或多个)法律文本，通过法的增加、法的删减或法的替代等形式，整合在一个法律案中进 行小幅度变动的法律修改技术。对包裹立法的定义进行分解，可发现它包含以下几层内容：(1)包裹立 法是一种法律修改技术。(2)包裹立法是解决法律文本 “硬伤”的法律修改技术。(3)包裹立法是小改 作者单位 ：华东政法大学科学研究院。 ① [美]巴里 ·海格：《法治：决策者概念指南》，曼斯菲尔德太平洋事务中心译，中国政法大学出版社 2005年版，第83页。 ② 参见管欧：《推开法律之门》，中国政法大学出版社2011年版，第 155页。 ③ 参见刘风景：《包裹立法的原理与技术》，《井冈山大学学~gQ)2012年第1期。 l10 包裹立法的中国实践 而非大动的法律修改技术。(4)包裹立法是处理不同法律文本之间矛盾的法律修改技术 。(5)包裹立 法系基于一个共 同的立法 目的而运用的法律修改技术 。 在结构上，包裹立法是 由 “外法”(mantelgesetz)和 “里法”(stautregesetz)组成的。其中 “外法”是针 对一些修正其他法律 “里法”的规定，即里法的修正本身，就是外法的内容。这样，制定一个 “外法”，就 同时修改了两个以上的 “里法”，这种 “外法套里法”就被称为 “法律包裹”。制定一个 “外法”就同时修 改两个以上的 “里法”。④ 在法学界，对于包裹立法这一术语所指涉的法律现象，似乎已无大的争议，但 就它的名称而言，人们意见不一，其他的称谓还有条款立法、大衣立法、公车式立法、综合立法等。⑤我 们认为，结合事物命名的一般准则，给集成式修法现象命名起码应符合三个要求：(1)约定俗成。某个 客观对象用什么名去反映、指称，与某个名到底应指称、反映哪个(类)对象，一开始不是固定的。某对 象用某名去反映、指称 ，某名反映、指称某实，要有一个使社会的人习惯、认可的过程 ，即要经过约定俗成 的过程。什么实用什么名，什么名代表什么实，并非原初就是固定的，名是历史的产物。在我国，包裹立 法的概念为实务界、理论界所一直接受和广泛使用，且不存在有力的反对意见，可以继续沿用 。(2)径 易不拂。好的名称是有固定标准的。 “名有固善，径易而不拂，谓之善名。”名称应该好懂易记、准确清