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国内社会救助：问题归因、政策设计与研究展望 　　摘要：21世纪以来，国内社会救助研究有了长足的进步。通过文献统计的方法，对2001—2011年这10年以来的研究进行系统梳理，分析社会救助研究的对象、问题归因、政策设计等主要论域，可以发现，学界主要从历史学、法学、社会学和公共管理学四个维度对社会救助的特点、转轨动因、程序正义、政策转型等开展了深入研究。未来关于社会救助的研究，在内容上要从倡议性、解释性研究转向适用性研究，在视角上要强化经济学对社会救助领域的关注，在方法上要更多地引入实证分析的工具。 　　关键词：社会救助；问题归因；政策设计；研究展望 　　中图分类号：C913.7 文献标识码：A 　　文章编号：1003—0751（2013）10—0072—06 　　社会救助是社会保障的重要组成部分。近年来，我国社会救助事业取得了长足的进展，但也存在诸多问题，急需进行制度层面的完善和创新。基于对现实命题的把握和反应，学界加强了相关研究。本文以2001—2011年CSSCI检索收录的文章为主要研究对象，尝试系统梳理和评述国内社会救助研究的现状，并提出未来研究展望。 　　一、研究对象：呈现以“贫弱群体”为研究重点的态势 　　根据笔者对CSSCI来源期刊的检索结果，2001至2011年间，以“社会救助”为篇名的论文达到141篇，处于高位增长之中，这充分反映出理论界对民生问题特别是弱势群体社会救助问题的重视。具体而言，从不同弱势群体来看，针对贫困人群、流浪乞讨人员、残疾人等群体的研究论文占到检索文献的一半，而随着研究的拓展和深入，失地农民、农民工的社会救助也逐渐纳入研究视野。从地域的差异性来看，研究对象大致可分为城市社会救助、农村社会救助、城乡社会救助比较三类。其中，研究城市社会救助和农村社会救助的论文数量难分伯仲，均占41%，研究城乡社会救助比较的论文数量则占18%。这表明，社会救助的研究对象已基本涵盖城乡各类贫弱群体，呈现出以“贫弱群体”为主导、多元并存的研究态势。同时，学界开始将“社会救助城乡一体化”作为研究的重要对象和目标。 　　二、社会救助面临问题的“四重归因”：一个制度的分析框架 　　经过多年的研究，学界对社会救助面临的问题已达成初步共识，即“未实现城乡统筹、救助项目单一、救助水平偏低、救助理念落后、资金分担不合理、救助管理缺乏协调”①等。目前，学界对社会救助问题的研究已经超脱“描述性的问题分析”阶段而转到了“解释性的原因分析”阶段，主要从四个方面对我国社会救助制度运行不理想的原因进行分析。 　　1.社会救助责任分担不清晰 　　（1）国家责任体系模糊。一方面，社会救助中的国家责任体系未经清晰构建。刘艺认为，《中华人民共和国社会救助法（草案）》“未从权利角度来设置政府救助的义务，相应地也未建构起国家救助的责任体系”②。另一方面，中央和地方政府责任划分不清容易导致工作推诿。郑功成认为，我国在理论上明确了中央和地方政府的社会救助经费保障和责任分担原则，但在实践中，中央和地方政府对社会救助的财政责任仍模糊不清，不合理的责任分担机制也导致了拨款机制和分担份额的不明晰。③ 　　（2）多元责任网络缺失。国家、社会、家庭和个人等主体之间的社会救助责任分工难以界定。我国社会救助是一个庞大的系统工程，需要多元社会主体的共同协作、合力完成，政府在承担主要责任的同时，非常强调社会互助、自力更生和家庭责任④。 　　然而，在我国的社会救助实践中，政府占据主导地位，其他主体明显缺位，这间接加剧了个人及家庭本就淡漠的自救责任意识。另外，社会组织缺乏广泛参与，救助仅限于现金和实物救助，服务内涵亟待拓展⑤。救助责任如何在诸多社会主体之间进行合理分担已成为学界研究的一个重要内容。 　　2.社会救助制度存在双重分割 　　学界主要就我国现行社会救助制度明显存在的双重分割问题进行了探讨。 　　（1）社会救助部门分割。学者们发现，与社会救助相关的项目被不同的权力部门进行了碎片分割⑥，使得社会救助“没有统一的社会救助管理和监督部门，政出多头，救助政策碎片化”⑦。例如城乡低保、医疗救助、灾民救助、临时救助、应急救助、社会互助以及职工帮困、廉租房救助等分别由不同部门负责，诸多社会救助项目难以形成统一的决策监督机制。各种救助计划之间存在严重的条块分割问题，多头救助、交叉重叠与残缺漏洞并存⑧，很容易导致社会救助资源的浪费，使社会救助的整体效能大打折扣。 　　（2）社会救助城乡分割。这表现在城乡各自有一套独立的救助系统，城乡社会救助存在二元失衡。顾昕等发现，目前城市的社会救助制度、体系和项目基本上臻于完善，但农村的社会救助模式仅限于传统的农村“五保”供养、最低生活保障、临时救济和自然灾害救助制度等。此外，中央财政对城乡社会救助的支持力度存在较大差距，城