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基于社会经济发展的公共事业管理主体研究 ——政府组织在经济社会发展中功能定位研究 赵雪芳 【摘要】：目前，在我国的社会经济发展中，政府组织起着主导作用，不但是市场运行 规则的制定者和实施者，而且越来越是市场经济运行中的一个最大参与者和主导者。显然， 作为公共事业管理主体之一，政府处于核心地位。本文从公共事业管理的角度出发，以政府 组织为研究重点，通过对政府与经济的关系、政府与社会的关系以及政府功能定位的基本要 求进行分析，对政府在经济社会发展中的功能进行定位，并指出保障和改善民生是当前我国 政府组织工作的重心。 【关键词】：公共事业管理主体；政府与经济；政府与社会；政府功能 一、政府组织的概念 政府组织（旧称“官府”、“官署”、“公家”、“衙门”等），就是一个国家为维护 和实现特定的公共利益而进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处 理事务的机关，是以暴力为后盾的政治统治和社会管理组织，实际上是国家代理组织和官吏 的总称。政府组织的概念一般有广义和狭义之分，广义的政府组织是指行使国家权力的所有 的国家立法机关、行政机关和司法机关等公共机关的总合；狭义的政府组织是指行使国家权 力的所有机关，即国家政权机构中的行政机关。作为公共事业管理主体的政府组织，其含义 是广泛的，即广义的政府。 二、政府组织是公共事业管理的核心主体 市场经济条件下，政府组织作为管理社会事务和提供公共服务的角色定位和相应职能的 确立，从根本上决定了公共事业管理的主体必须是政府组织。而且，政府组织作为公共事业 管理的主体的重要组成部分，在整个公共事业管理中处于核心地位，是其他公共事业管理主 体（准政府组织和非政府组织）的管理者，是具有决定性的要素。这主要从以下方面得以体 现： 首先，公共事务扩大产生的对管理的需求，决定了公共事业管理的核心主体必须是政府 组织。随着人类社会的进步，使得一些原来属于私人的、市场的事务社会化，具有了公共的 特性，进入了社会公共事务的领域。社会公共事务从根本上讲应由社会公共组织来进行协调 和管理，由于其他的公共组织管理的公共事务只是某些特定的领域，具有局限性；而政府组 织所管理的公共事业具有广泛性，所以政府组织作为最基本的公共组织，必然首先将这些社 会公共事务纳入管理范畴。 其次，公共事务的法律化、规范化趋势，决定了公共事业管理的核心主体必须是政府组 织。公共事务法律化、规范化是现代社会发展的必然趋势。把公共事务的内容和管理过程纳 132 入法律之中，明确公共事业管理机构的权限，使其依据具体的目标和要求操作，以保证其工 作的高效率和工作目标的实现，准政府组织和非政府组织并不具备这一功能，只有政府能做 到。 再次，政府组织是其他公共组织的管理者。政府组织可以决定明确公共事业管理的范围、 体制、运行和方向等方面的内容，也可以通过制定相关政策来对社会公共事务进行协调和管 理（包括对其他公共组织的管理），对其他公共组织的运行和决策有着决定性的影响力。而 准政府组织和非政府组织只能依据政府组织的决定来进行管理。而且，政府组织在管理和监 督其他的公共组织的同时也接受他们的监督，并积极吸纳他们的有效建议，以促进公共事业 的发展。 此外，政府组织执行社会管理职能所需的资金由财政部门全额拨款支付，其资金来源以 国家财政为后盾，进行经济和社会事务管理没有后顾之忧，所以政府组织提供的公共产品（主 要是无形的纯公共产品）和公共服务一般是无偿的，能为全体社会公众所享受，具有极大的 广泛性。这是准政府组织和非政府组织所不能达到的。 总之，政府组织掌控丰富的资源，还可以通过运用行政、经济、法律等各种手段，大规 模、迅速、有效地发展社会公共事业，对经济社会发展具有强大的影响力，这是其他任何社 会公共组织所无法取代的。这一切都决定了公共事业管理的核心主体只能是政府组织。 三、政府组织与市场 政府组织和市场是现代市场经济体系中相互关联的两个重要组成部分，是性质完全不同 的两种体系也是对社会资源进行配置和对利益进行调节的两种不同的方式。政府组织是一个 人为设计、集中决策、分层管理的组织体系，而市场是一个自发形成、分散决策、自由竞争 的组织体系。市场方式即市场经济，在这种体制下产品和服务的生产及销售完全由