制度成本理论视角下的“低成本城镇化”探析.pdfVIP

豳园囝闼团目2013年第8期 制度成本理论视角下的“低成本城镇化探析 ■李建斌 李 寒 任何制度变迁在产生制度收益的同时必定有相应的成本分担，既有的 “低成本城镇化”实则是以过高的 政治成本、社会成本、生态成本替代 了财政成本。城镇化的制度收益过多地被工业化及其载体城市获得，相 应的代价则为 “三农”所承担。收益与成本的不对称导致既有的城镇化模式难 以持续，因此必须探索走均衡 发展、城乡统筹的新型城镇化道路。 【关键词】新型城镇化；制度成本；土地财政；城乡关系 【中图分类号】F299．21 【文献标识码]A [文章编号]1004—518X(2013)08—0214—04 【基金项 目]江西省社会科学规划项 目“城镇化进程中的江西农村基层组织运行研究”(12SH09) 李建斌，华东理工大学社会学专业博士生，江西师范大学政法学院副教授； 李 寒，江西师范大学政法学院讲师。(江西南昌 330027) 党的十八大报告提出，中国要走新型城镇化的发展 中占很大比例 ，没有这些资金 ，政府难以推动城市建设 、 道路。新型城镇化一经提出，便引起了各界的极大关注 修建保障房。 与期待。相对新型城镇化而言 ，既有的城镇化模式存在 正如制度经济学所强调的，任何制度变迁在带来一 什么问题?为何难 以持续?鉴往知来，只有深刻认识既有 定收益的同时，亦会产生相应的成本支出，评估一项制 城镇化模式的成败得失，才能避开发展中的陷阱，找到 度的优劣，应当综合分析制度收益与成本分担。所谓 “低 适合我国当前发展阶段的新道路。 成本城镇化”是仅仅站在地方政府的角度来衡量成本， 对过去 30年我国城镇化模式的评价，目前仍然存 若站在全局高度进行综合评估，便可以看到，这种城镇 在很大争议，这一模式的主要特点被概括为 “低成本的 扩张模式因过度挤 占其他主体的收益，导致政治成本、 城镇扩张”。所谓 “低成本”，是指政府的征地成本低。在 社会成本和生态成本畸高。成本分担的不均衡产生了严 现行制度安排下，地方政府按 农“地”的标准低价征收农 重的负面后果，积累了诸多的社会矛盾，最终导致既有 村集体土地，“农地”转为城镇建设用地后，地价飙升。政 城镇化模式难 以持续。因此，如何使我国城镇化的成本 府通过 “低进高出”获得巨额土地增值收益，这即是 “土 分担更趋合理，降低政治成本、社会成本和生态成本 ，是 地财政”。贺雪峰教授认为，没有 “低进高出”带来的土地 探寻新型城镇化道路需要厘清的关键问题。 财政，城市基础设施建设就不可能突飞猛进，也就不可 一 、 低成本的征地与高积累的土地财政 能有城市化的快速发展 ，现行制度虽不完善，但在快速 1978年我国城镇化率仅为 17．9％，2012年已达到 城镇化的今天，我国仍然必须坚持低成本的城镇化道 52．6％，城镇常住人 口已经超过 7亿。我国城镇化快速 路。…许多官员也认为，土地出让收入在地方财政收入 推进的基础性制度条件，是土地公有基础上的 “农转非” 214 制度成本理论视角下的 “低成本城镇化”探析 制度 ，即农村集体所有的土地只有被国家征收变为国有 断增长的土地财政削弱了政府机关改革的动力，难 以形 土地后 ，才能作为城市建设用地进行流转。 成 自我改革的激励机制。在财源充足、旱涝保收的情况 现行的土地制度源于 1986年出台的 《土地管理 下，任何组织都不愿意做出改变，政府也不例外。政府的 法》。该法的立法意图是为了加快推进城市化，让地方政 执政方式、执政水平与政府的财税制度有密切的关联。 府