善治 语境下优化地方政府规模路径选择.docVIP

“善治”语境下优化地方政府规模路径选择 邓 雪 琳1,2 电子科技大学中山学院 广东 中山 528402，2．武汉大学 湖北 武汉 430072 ） 【摘要】优化地方政府规模，目的是要地方政府尽可能的以最少的行政成本提供最优的公共服务，实现公共服务目标最大化。我国地方政府规模的扩张之势需要以“善治”理念优化。 善治的实际就是还政于民，指向人民的公共利益，国家权力回归社会，国家与公民间的良好合作。以善治为导向，以实现公共服务目标最大化为目标，打造有限责任政府，打造阳光政府，建设满意政府，规范地方政府规模扩张，优化地方政府规模成为必然选择。 【关键词】善治；地方政府规模；优化 研究问题的提出 国内外学者通过对政府规模的测量、政府规模对经济增长作用的研究以探讨政府规模的优化。学者们认为以通过测定政府控制的或可支配的社会资源占GDP的比重和“官民比”系数来测定政府规模。政府规模对经济增长积极作用有一个临界点，这个临界点就是优化政府规模的指数。国内学者通过对我国地方政府规模的实证研究，得出两种结论，一种结论认为扩大地方政府规模能促进经济增长，另一种结论认为地方政府的消费性支出增长有碍经济增长。从这些研究，不难得出结论，目前学界研究政府规模的实质，就是探讨政府在扩大或缩小到何种规模程度时对经济产生的积极作用最大，也即政府规模的优化问题。 笔者认为，将优化政府规模的探讨，局限于通过刚性的数据或通过财政规模和人力规模以决定扩大或缩小政府规模，局限于地方政府规模对经济发展产生的影响，这种研究定位值得商榷。研究政府规模，特别是地方府规模，一定要落实到地方政府存在的逻辑起点—提供公共服务，满足地方经济社会全面发展上来。对于地方政府规模我们的确需要数据计量，但是如果把对地方政府规模的认识仅仅是基于数据结果，未免有失偏颇。地方政府的规模衡量尺度，可以通过公共服务职能和行政成本这两个基本点来测量。地方政府的规模是否优化的评价标准，可以通过人民的满意度来检测。规模再小，再廉价的地方政府，不能促进地方经济社会的全面和谐、可持续的发展，是没有意义的。如果认为地方政府的存在仅仅是为了促进地方经济发展，那么对地方政府的认识也是不全面的。十七大报告已明确指出，我国要“转变经济发展方式促进国民经济又好又快发展促进经济社会的全面发展”公共产品与服务的消费者接受公共部门确定的交易条件。因此，由官员组成的地方政府的决策行为必然会考虑更多的增加税收，而更少的提供服务。如果提供服务水平一定的话，地方政府考虑的是如何将税收负担增加到群众所能承受的最大限度；如果税收负担一定的话，地方政府会考虑把服务水平降低到群众可忍受的最低限度。为此，可预见，地方政府的行政成本必然会增加，地方政府的规模必然会扩大。第二地方政府本身有膨胀规模的动力与欲望。威廉.J.鲍莫尔认为,任何组织的扩张，都会增加领导的权力、收入和声望，因此他们主张扩大组织。[3]对于地方政府这个官僚组织也如此，地方政府的各级组织机构的官员均有扩大组织的欲望，以实现官员个人利益的最大化。一般认为，扩大组织规模，可以提高组织绩效，扩大生存的机会。[4]地方政府通过规模后，能够吸引更多的人才，保留最有才能的人才，提高专业化水平，提高规模效应，提高对社会的影响。规模越大，越容易增强权威，对外部压力的抵抗性越大，越能增加环境的稳定性，减少不确定性，越有利于加强对抗中央政府的控制能力。同时，地方政府官员面对的激励结构，大多数情况是鼓励他们增加支出而不是减少支出，因此官员更加有直接的动力扩大组织结构，扩大政府规模。 外部因素有：第一经济与社会的发展，增加了对地方政府提供的公共服务的要求。随着社会变得更加复杂，产生了更多的冲突，这些冲突需要地方政府加以解决。社会越复杂，需要政府提高的服务越多。政府相应的只能依靠增加人员，扩大组织结构来应对这些无限的需求，政府规模随之扩大。复杂的专业分工促进了当今经济的发展。复杂的专业分工使得个人间产生了复杂的关系网络，再加上社会城市化程度的提供，更增加了个人间的复杂程度，必然需要更多的政府管制。如公共管理、公共信息服务、环境保护、安全秩序等公共服务相应增加。第二社会生产规模的扩大、以交换为外在特征的市场经济的充分发展，极大的提高了公共服务的社会价值。地方政府只有在权衡财政收入和公共物品的社会价值的条件在决定公共产品与服务的生产规模。通常的做法是成本-效益分析。当公共服务的社会价值大于或等于其成本时，公共产品才值得生产，公共服务才值得提供。第三随着社会人均财富的增加，人们对公共服务的需求相应增加。随着个人平均收入的增加，经济活动在人们的生活中的比重会发生质的变化。从事第一产业的人会越来越少，从事第二、三产业的人越来越多。从事第二产业特别是第三产业的人越多，对公共服务的需求越旺。这