我国乡级财政风险法律控制机制研究.pdf

摘 要 乡级财政风险，即乡级政府所面临的财政风险。它是由于乡级政府财 政支出与有限的财政收入之间的尖锐矛盾，导致乡级政府难以有效履行其 支出责任和义务，从而损害农村经济社会发展的一种可能性。在当代社会， 财政不仅是政府赖以存在和运作的物质基础，也是公民权利得以实现的物 质保障。而我国乡级财政风险的产生和累积，不仅严重影响了乡级政府的 正常运作，也使得乡村公共物品供给缺乏，农民的多项权利不能得以顺利 实现。因而防范和化解乡级财政风险，就成为维护和促进农民权益的基础 条件。 在本文中，笔者首先界定了财政风险及乡级财政风险的内涵，并选取 了四川省南部某农业型乡镇作为样本，通过实地调研，以实证分析的方式 分析了当前我国西部地区农业型乡镇的财政状况。进而认为，在经历了农 村税费改革和农业税取消后，乡镇财政收入在短期内增长有限，而财政支 出却呈现刚性增长的格局。乡级政府在履行自身的职能和支出责任方面呈 现出一种无能为力的状态。因此，乡级政府面临着巨大的财政风险，且日 益接近失控的临界点。其次，笔者从法律制度的层面探析了乡级财政风险 产生的根源，认为财政收支划分法的缺失、转移支付法律制度的缺陷以及 预算监督乏力是乡级财政风险的主要成因。再次，笔者从权利实施成本的 视角分析了乡级财政风险控制的必要性，从法律功能的视角分析了乡级财 政风险控制的可行性。最后，笔者认为应从财政收支划分法律制度、转移 支付法律制度、预算监督制度三个方面构建我国乡级财政风险的法律控制 机制． 全文共分为四个部余 第—部分财政风险与乡级财政风险。本部分在界定财政风险及乡级 财政风险内涵的基础上，对乡级财政风险的现状进行了分析。笔者通过实 地调研，分析了四川省南部某乡镇近几年来的财政收支缺口，收支结构、 乡村公共物品的供给状况，在此基础上，从整体L概括了我国中西部地区 农业型乡镇财政风险的表现：乡镇财政收支矛盾突出、乡镇债务负担沉重， 乡村公共产品供给缺乏由此得出乡级政府存在着巨大财政风险的结论。 第二部分：乡级财政风险产生的制度原因探析。这是本文的重点部分 之一。本部分从以下三个方面分析了乡级财政风险产生的原因：一是财政 收支划分法的缺失。作为财政法领域中重要的部门法，财政收支划分法的 缺失导致了乡级政府的财政收＼权未能得到合理保障，乡级政府的财政支 出权限界定不明。不仅弱化了乡级政府汲取财政收入的能力，也使得乡级 政府财政支出‘链位”，且承担了许多上级政府的财政支出责任。二是转 移支付法律制度存在的缺陷。目前我国的转移支付制度在结构、资金分配、 支付模式上存在着诸多不合理，这就使得乡镇在农税改革后所依赖的转移 支付资金不能很好地解决其公共产品供给的缺口。三是预算监督乏力。由 于我国预算法律制度的缺陷，使得权力机关对政府预算的监督往往流于形 式，难以有效制约政府的财政支出权。笔者从预算编制、预算审批、预算 执行三个方面分析了这一问题。认为预算监督的乏力造成了财政资金使用 的低效，财政支出随意性过大，成为引发财政风险的一大隐患。上述三个 原因中，转移支付法律制度主要侧重从乡级政府收入来源的角度进行分析， 预算监督制度侧重从乡级政府财政支出的角度进行分析，而财政收支划分 法则是从基础性法律规范的层面，对乡级政府“收”与“支”造成的影响 来进行分析。三个方面相互联系，相互影响，使得乡级财政风险的产生、 累积呈现出一种复杂化的倾向，也使得乡级财政风险的控制成为一项系统 的工程。 第三部分：乡级财政风险法律控制的必要性与可行性。从必要性来说， 财政是庶政之母，是政府存在和运行的物质基础，也是公民权利得以实现的 保障。笔者主要从权利成本的角度论证了乡级财政风险的增大，使得农民 权利的实现面临着极大的障碍。因而控制乡镇财政风险，才能最终确保农 民各项权利的实现。从可行性来说，法律的社会控制功能决定了法律是控 制财政风险的最佳路径。根据其它国家的实践，法律也是控制财政风险的 可行方式。此外，就我国而言，由于中央财政支农力度的加大以及各地推 行的乡镇改革，也为乡级财政风险的法律控制提供了一个良好的外部环境。 第四部分：我国乡级财政风险法律控制机制的构建。这也是本文的重 点部分。笔者主张建立的乡级财政风险的法律控制机制，是以(《财政收支 划分法》为基础，以转移支付法律制度为重点，以预算监督制度为支柱的 有机组成部分。其中，财政收支划分法律制度通过合理界定乡镇财政收支 权，从根本上解决现实中乡级政府财权与事权不匹配的矛盾；转移支付法 律制度的改革和完善则能确保乡级政府获得充足