从城市经营与内涵, 目标看其绩效评价体系与建构.docVIP

·经济论坛杂志2006(8):50-52· 从城市经营的内涵、目标看其绩效评价体系的建构 □ 代 明 陈欣宏 谈经营不能不谈经营绩效及其评价，评价经营绩效不能不依据既定的经营目标，确定经营目标不能不厘清经营的内涵与范围。然而迄今人们对城市经营的内涵与范围似乎并无统一认识，对城市经营要达到的目标也是见仁见智，而对城市经营的绩效评价标准与方法则更是无从依循。因此对城市经营理论与实践的这三个“基础性”问题进行分析和探讨是十分必要的。 一、城市经营的内涵：概念、主体与客体 “城市经营概念”主要回答城市经营是什么的问题。对此学术界目前大致有三种观点。一为“资金导向经营论”，认为城市经营就是城市政府把市场经济中的经营意识、经营机制、经营主体、经营方式等多种要素引入城市建设，全面汇集和盘活资产，促进城市资产重新配置和优化组合，进而建立多元化的投融资渠道，不断扩充城市建设的资金来源。二为“保值增值经营论”，即把城市中的可经营资源，如城市土地、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等有形资产以及依附其上的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形资产，通过对其使用权、经营权、冠名权等相关权益的市场运作，最大限度地盘活存量，引进增量，广泛利用社会资金进行城市建设，以实现城市的自我滚动，自我积累，自我增值。三为“可持续发展经营论”，指城市政府根据城市功能对城市环境的要求，运用市场经济手段，对以公共资源为主体的各种可经营资源进行资本化的市场运作，以实现这些资源资本在容量、结构、秩序和功能上的最大化与最优化，从而实现城市建设投入和产出的良性循环、城市功能的提升及城市的可持续发展。 前两种观点把注意力放在城市建设的资金问题上，比较适合资金短缺背景下城市发展的实际情况；后一种观点强调了城市功能的优化和可持续发展，在当前具有特殊意义。把三种观点结合起来我们就能把握其中的共同点亦即城市经营的要义：所谓城市经营，简而言之就是像打理企业那样来打理城市。企业生存与发展的前提是能够不断以收入抵偿支出，市场经济条件下城市的生存和发展何尝不是如此（除非靠上级补贴或“吃救济”）？企业经营活动的对象是各类资源和产品（买进资源、转换资源形态并卖出产品），城市经营的对象何尝不是（公共）资源和（公共）产品？反过来看，城市经营注重功能的优化和可持续发展，企业经营何尝不需要重视自身功能的优化和可持续发展？城市经营以公共利益最大化为目标，企业经营何尝只是以利润最大化为目标（现代企业经营早已发展到以顾客满意、员工满意、经理层满意、投资者满意、债权人满意、供应商满意、社会满意等为最终目标了，其中投资者注重的赢利目标并不具核心地位）？可见，城市经营与企业经营的主要区别并不在内涵，而在主体与客体。 “城市经营主体”主要回答城市经营由谁来担当的问题。参与城市经营的主体可能是多元的，尤其是城市发展商、园区开发商等。但城市政府是核心主体，在整个城市经营活动中处于主导地位。这是由政府的性质与职能所所决定的。由联合国开发计划署、联合国人居中心和世界银行联合资助的《城市经营规划》在研究公共部门和私人部门之间的关系时认为，城市政府具有以下四项任务：(1)为城市的有效运作提供必要的基础设施；(2)为开发人力资源、改进生产力及提高城市居民的生活标准提供公共服务；(3)规范那些影响城市居民公共福利、健康及安全的私人行为；(4)提供服务和便利用于支持生产性活动，并使私营企业能够在城市领域有效运作。可见，城市政府主要负责提供公共产品和服务，为市民、企业、非政府组织等各类主体参与城市经营活动营造良好的外部环境和平等，公正的市场秩序。因而只有城市政府才能代表一座城市的整体利益，成为城市经营活动总的规划者、组织者、指导者、监管者、协调者和责任人。这里的关键词是“责任人”。既是责任人，那么也就自然是城市经营绩效评价或考核的对象了。 “城市经营客体”主要回答城市经营经营什么的问题。与企业经营一样，城市经营的对象也不外乎是资源和产品（或服务），只是非一般资源和产品而是城市公共资源和公共产品。城市资源既有自然资源也有人工作用资源、既有物质形态的资源的也有非物质形态的资源。自然资源包括土地、江河、海洋、山岭、树林、地下水等。人工作用资源包括给水、排水、电力、天然气、广场、路桥、车站、机场、地下管网等基础设施和科、教、文、卫等公益设施。城市无形资源指经过城市长期发展所沉淀下来的文化资源，包括城市文明、城市形象、城市风光、城市品牌、城市软环境以及由物质资源所延伸出来的使用权、经营权、冠名权等。物质资源因其显性特征而在城市经营中极易得到重视，其实无形资源的经营也很重要。它们往往更稀缺、难以模仿且效用独特。比如良好的城市形象，品牌、软环境一方面可以吸引人才、资本等要素的流入；另一方面又可为本市居民提供良好的人文环境，提高其人文品味。城市