西部地区生态退耕与“效益问题” 及其评价方法探讨.docVIP

西部地区生态退耕的“效益问题”及其评价方法探讨 刘黎明*，李 蕾，赖 敏 中国农业大学土地资源管理系，北京 100094 摘要：在剖析了西部地区退耕还林还草生态效益、经济效益和社会效益内涵的基础上，指出退耕还林还草项目首先追求的是较好的生态效益，并在此前提下要求尽量做到社会效益和经济效益的协调统一。目前评价退耕效益可采用以下两种思路：生态效益经济价值化法与综合评价法。生态效益经济价值化，可以从国民经济的角度考察退耕还林还草的投资成本和获得的情况，为国家制定宏观政策提供客观依据。按照综合评价法获得的结果，则能为退耕前选择退耕预案、退耕过程中及时发现问题和调整政策以及退耕后进行实施成效评价提供参考。 关键词：退耕还林还草；效益评价；生态系统服务功能 中图分类号：F062.2 文献标识码：A 文章编号：1672-2175（2005）05-0794-041 关于退耕还林还草的“效益问题”剖析 1.1 退耕还林还草“效益问题”的提出及其基本内涵 西部退耕还林还草工程是我国林草业生态建设史上涉及面最广、政策性最强、规模最大、任务最重、投入最多、群众参与度最高的生态建设工程[1]。国家及各级地方政府对退耕还林还草投入了大量的资金、人力和物力。经过了近5年的实施，其中也有不少的争议和疑问，尤其是关于退耕所取得的“效益问题”，没有一个系统和科学的评估，以至影响了该项工程开展的持续性。那么要回答这个问题即生态退耕是否达到了预期的效果，国家巨额的投入是否得到回报，迫切需要一个完整而系统的评价体系对退耕效益进行全方面的评价。 从退耕效益的范畴来看，应当有广义与狭义之分。国家实施退耕还林还草，其根本目的是保护和恢复生态环境，尤其是防止西部地区脆弱的生态环境进一步恶化，因此，狭义的退耕效益主要是指生态效益，即通过退耕还林还草项目的展开，将易造成水土流失的坡耕地和易造成土地沙化的耕地停止耕种，因地制宜地造林种草，从而达到改善生态环境，控制水土流失的效果；而广义的退耕效益其内涵要广泛的多，除了生态效益外，还表现在通过退耕的展开及各项配套政策、措施的实施，对地方经济和社会发展所产生的积极的、有效的影响。 因此，如果从全局的观点来考察西部地区生态退耕项目的效益问题，应当尽可能全面地来分析生态退耕的综合效益，即包括生态效益、经济效益以及社会效益。生态效益主要是指退耕区的生态环境质量的改善，包括退耕区林草植被的恢复与植被覆盖率的提高、控制水土流失以及所产生的水土资源的改善、局部生态系统的重建与系统的动态平衡以及退耕区对周边及整个生态环境的贡献等方面[2]；退耕还林还草的经济效益主要是指退耕的实施对农民收入增长及地区经济发展所做的贡献；退耕还林还草项目的社会效益是指退耕的实施对农村社区发展、社会稳定所产生的积极的、有效的影响。社会效益在某种程度上也包括了生态效益与经济效益，这里指的社会效益是除去生态效益和经济效益之外的社会效益，主要包括社会结构的改善、社会公平的程度、社会满意程度、公共卫生条件和社区文化教育事业的发展以及生活方式的积极变化等方面。 1.2 退耕还林还草“效益问题”的特殊性及各效益目标之间的权衡 退耕还林还草是国家针对一些区域（特别是西部地区）日益严重的生态环境问题和水土流失危害的形势下所做出的一项重大举措。很显然，生态效益是国家退耕还林还草工程的首要追求目标，对退耕区生态效益的追求应是评价退耕项目成功与否的首要因素，任何退耕配套政策都必须服从于追求生态效益这一前提，但同时生态效益决非评价退耕还林还草项目成功的唯一指标。退耕还林还草的实施在改变土地利用方式、改善生态环境的同时，也对农民生活产生了重大的影响。退耕还林还草不同于一般的水土保持、小流域综合治理等项目，退耕还林还草有其更复杂的社会背景，生态效益与经济效益、社会效益在短期内有着明显的矛盾与冲突。退耕的发生地多为生态脆弱、贫困地区，耕地是农民主要的生活保障来源，退耕项目与农民的利益息息相关。只注重对生态效益的考虑，忽视了农民的基本口粮需求与经济利益，必然会减低农民退耕的积极性，甚至导致重新复垦，破坏了已取得的生态效益。同时忽视对农村剩余劳动力转移的研究与农民自我发展能力的培育，必然会导致退耕社区的非良性发展，影响农村社会稳定与社会进步。 因此，如何在取得较好的生态效益同时，又能兼顾社会效益、经济效益的协调统一，是退耕还林还草项目成功实施的关键。只有既能取得生态效益，又能取得社会效益和经济效益的退耕项目，才能称得上是促进退耕区全面发展的成功项目。因此，退耕还林还草的效益应当是一个由生态效益、经济效益和社会效益组成的综合性指标体系，同时在指标的选取上也对农民利益和农村的发展给予相当程度的重视。 2 关于生态项目效益评价的方法问题 近年来，随着退耕还林还草力度的加大