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非正规就业：政策调整和制度创新* 张 彦 摘 要：改革开放以来，我国的经济结构发生了重大变革，就业形式也发生 了巨大变化：“传统的占绝对主流的正规就业模式正日益被正规就业与非正规就业 的二元化就业模式所取代”。本文深入探究了非正规就业的科学界定，重点则是在 操作层面上对相关举措和对策的探讨，目的在于突破“鱼和熊掌不可兼得”之两 极思维，在市场机制和政府责任的结合点上找到规范和宽松能够相济兼得的新的 干预方式，从而使非正规就业“扬长避短”，得到健康发展。 关键词： 非正规就业 定义 政策 制度 作 者： 张彦，上海财经大学人文学院教授（上海200433） 中国就业压力在世界上是首屈一指的，如果说发达国家的就业问题是个周期性的问题的话，那么在我国就业和再就业问题就是一个长期面临的基本问题。如龙永图所说：“就业的问题比天大”。全球金融危机来袭，“保就业”和“保增长”一起受到了全国上下前所未有的关注。在此形势下，不管是否合乎意愿和预期，当认识到传统正规就业对如此负重越来越难以承载的时候，我们另辟蹊径，引入非正规就业概念，努力拓展城镇就业新领域，这就很自然了。非正规就业容易进入、包容性大、灵活性强，由此它为我国庞大的失业人口、流动人口、过剩的农村劳动力提供了生存空间。但非正规就业是将优缺点都突出地集于一身的社会事物，这样一来，为了使之不仅得到重视而且得到健康发展，我们就必须研究它，驾驭它，使它所起的作用真正能和老百姓的切身利益和国家大计相契合。 一、“非正规就业”概念辨析 “非正规就业”源于国际劳工组织（ILO），并由“非正规部门”概念引申而来。在ILO 的定义中，“非正规就业”起初指劳动者在非正规部门的就业。应该指出，在21世纪的今天，较之早先囿于ILO 的定义，我国学者已对非正规就业也存在于正规部门的看法形成共识。“在我国的非正规就业，主要是指广泛存在于非正规部门和正规部门中的，有别于传统典型的就业形式。包括有：1.非正规部门里的各种就业门类；2.正规部门里的短期临时就业、非全日制就业、劳务派遣就业、分包生产或服务项目的外部工人等，即‘正规部门里的非正规就业’。”① 但是，我国学者今天只是就非正规就业外延的扩大达成共识，在内涵上分歧仍然很大，这种状况已经对非正规就业的健康发展造成了负面影响。笔者认为，一个好的理论定义，必须满足以下四个要求：①科学性；②涵盖性；③可辨认性；④符合实际。所谓科学性，是指这个定义所指称事物（非正规就业）能够很容易地被人正确理解；所谓涵盖性，是指这个定义要能够最大限度地概括所指称事物（非正规就业）；所谓可辨认性，是指这个定义可以实际用于识别所指称事物（非正规就业）；所谓符合实际，是指这个定义与所指称事物（非正规就业）在我国的实际情况相吻合。 按照以上要求加以审视，我国学者使用“有别于传统典型的就业形式”这种提法较之ILO使用“非正规部门就业”这种提法要更恰当，因为把非正规就业等同于非正规部门就业，会造成涵盖性缺失这个大问题，即“正规部门里的非正规就业”会被遗漏。 但这是不够的，问题在于可辨认性，因为如果仅说“有别于传统典型的就业形式”会失之笼统。在实际使用中人们往往不得不追问，非正规就业不同于传统典型就业的地方究竟在哪里？是“收入低”、“生产和劳务活动的规模小”、“劳动契约随时可能被终止”、“劳动时间长短可由雇主和劳动者双方灵活选择”，抑或其他？ 笔者认为，把握非正规就业的关键有两条：一是它与正规就业的不同，二是它与违法就业的区别。就此而言，认识非正规就业与违法就业有区别是最基本的，舍此对非正规就业的整个研究就会失去意义。因此，在非正规就业的定义中必须有对其合法性认可和划定界限这层意思的表达。现在，非正规就业作为“劳动力海绵”在缓解就业压力上的意义虽然已经为越来越多的人所认识，但是许多疑虑和非议尚存，其中“合法性质疑”就是关乎其命运的最关键也是最根本的一个问题。1997年，国际劳工组织就曾经指出：“非正规部门的范围只包括被视为合乎社会愿望的有酬经济活动，不包括犯罪、乞讨、卖淫和贩毒等活动（塞瑟拉曼， 1997）。”①对此，笔者在《非正规就业：理论层次上的社会承认》一文中作了专门阐释（张彦， 2008）。② 再就是要能够识别非正规就业与正规就业的不同。对此，许多作者讨论了非正规就业的特点。例如，国际劳工组织认为非正规就业有如下特征: (1)容易进入；(2)主要依赖本地资源；(3)家庭所有制或自我雇佣；(4) 小规模经营；(5) 劳动密集,技术含量低；(6) 从正规教育外获得资源；(7)较少管制或竞争较充分③。国际劳工组织就业政策公约即第167号建议书指出:“所谓非正规就业，就是指制度化经济结构之外的经济活动”。我国学者李强、唐壮提出：“在中国的情况下，非正规部门和非正规就业的基本特征是户籍分割、福利