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问责审计与腐败治理◆ 问责审计与腐败治理 公 婷 摘【 要】审计是建立财政监督问责机制的必然要素甚至是前提条件。 审计问责进而有助于政府的财政管理和廉政建设。然而，尽管审计对于问责 有本质的、必然的意义，这种必然性本身并不能构成问责制。 “问责”所依赖 的是公正的原则、可行的 目标、合理的体制和有效的程序之结合。 【关键词】腐败 审计 问责 财政管理 【中图分类号】D630 【文献标识码】A 【文章编号】1674—2486(2010)02—0069—16 一 般认为，问责是审计活动存在的理 由。但是，审计和问责之 间究竟是一种什么关系?两者之间有无必然联系?审计是否应该或 必须导致问责?无论答案是肯定或是否定，其原因何在?本文 旨在 探讨这些问题 。 首先需要指出的是， “审计”一词通常没有严格和统一的定义。 广义的审计指测评或评估，即结果审核；狭义的审计指审查财政账 目 (Ahlenius，2000；Shand，1996)。审计也含有不同的种类，如 内 部审计和外部审计、财务审计和绩效审计，以及政府审计和私人审 计。此外，根据审计的应用范围，还可进一步划分为环境审计、教 育审计、医疗审计等 (Stufflebeametal。，2002)。上述名 目繁多的 审计不属本文的讨论范围。本文主要研究财政审计这一最为常见的 审计实践。这里的 “审计”概念指针对某一机构财务状况进行的 “独立审核和评估”(Power，1997：4)。 公婷，香港城市大学公共及社会行政学系，教授。 ◆ 专 栏 随着政府活动范围和规模 的不断增大及其复杂性的不断增加， 审计作为一种重要的问责制度越来越受到社会各界的关注。在重大 的公共财政领域，审计人员能够有效地发现欺诈性的财务报告和被 滥用的资产，因此，审计是政府问责制度不可或缺的部分 (Laffan， 2003)。它有助于强化政府 的财政责任制 。众多学者认为，审计对 问责制的贡献不仅体现在对财政的监督和控制上，而且是全方位 的。如奥库因和赫因兹曼 (AucoinHeintzman，2000)指出，一 般来说，审计不仅为公共资源的使用提供保障，而且还在减少权力 滥用、鼓励和促进政府持续而有效治理方面发挥着巨大的作用。洛 弗尔 (Lovell，1996：261)称 ，审计为使用最频繁且最有效的一种 问责方式。盖斯特 (Geist，1981)更提出，审计能够满足任何一个 高效能的国家行政系统都必不可少的严格的问责需要 。 审计之所以应该成为一种有效的问责机制，是因为它不仅可以 发现问题，同时亦是强化道德观念和责任意识的手段。根据伯孟曼 斯 一维代克 (Bemelmans—Videc，2007：21)的观点，审计 “能够 或者应该在规则、效能和民主等价值层面上创造更大的问责透明 度 ，从而能够增强政府政策和行为的有效性、合法性以及对 民众诉 求 回应的有效性”。因此，审计有助于建立一种 问责文化 (Laffan， 2003)。一些学者进一步指出，由于对财务账 目的熟稔优势，审计 者可以从职业角度打击腐败，披露违规、违法或不合理的政府行为 (Busse，2007；Dye，2007)。在政府采购、对外承包及上市公司破 产清算等容易滋生腐败的领域，审计工作者发挥了他们独特的作用 (Siame，2002)。这些理论所直接或间接形成的共识是：既然腐败 是一种责任缺位现象，那么审计便能通过加强监管而减少腐败的可 能性 。 审计职能能够规范政府的财政制度，因而在构建责任政府上扮 演重要的角色。一个审计制度的缺陷会使违规违法的财政行为乘虚 而入 ，纵容官员走 向腐败。克里特格德 (Klitgaard，1998)提出的 著名反腐公式 “腐败 =垄断+自由裁量权 一问责”表明，加强审计 问责审计与腐败治理◆ 和问责可以遏制腐败。然而，这里仍有一些问题尚待解决：审计、 问责和反腐三者是否呈线性关系?也即，审计是否必然推进问责进 而有效遏制腐败?现实中的审计是否如期望中那样能够形成有效的 问责机制?审计工作中各种不尽如人意的现象是由 “期望过高”或 “执行不力