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如何健全我国的财政分权体系？* ??——兼论土地财政的成因及其双刃效应 朱富强 [摘要]一个完善的财政分权安排体现在两个方面：一是财权和事权的对称性，二是责任执行机制的有效性。当财权和事权不对称且地方政府的事权越来越大时，地方政府就会寻求税收之外的土地收入；同时，当缺乏一个有效的机制来保障事权的执行时，越来越庞大的土地收入就会被用于满足当政者个人偏好的相关领域。正因如此，土地财政对经济增长往往具有双刃性：一方面，它为扩大政府支出提供的资金支持，从而促进了社会经济的快速增长；另一方面，它也为政府的错误投资提供了可能，从而产生出一种浪费式经济增长。浪费式经济增长典型地体现在“形象工程”、“短命工程”、重复建设、投资失误以及职务消费等方面，并成为社会腐败的主要诱因。 [关键词]财政分权；土地财政；浪费式经济增长；腐败；形象工程 一、前言 财政分权是当前我国宏观经济制度改革所关注的一个重点，在某种意义上，财政分权本身就是一个产权安排问题，是对有关公共财政领域的权力和义务在各级政府之间的界定。因此，要对财政分权作合理的安排，就首先要深入理解产权的根本属性及其安排体系的本质要求。一般地，产权本质上体现了物品属性所衍生出的权利在利益相关者之间的分配关系，而体现人与人之间关系的权利必然是相互的而不能单向地归某一方所有；这就意味着，产权界定的核心是明确当事人之间的责权关系，通过责权的合理界定来为一组激励和约束机制提供支持、从而保障相关物的有效利用及其收益的合理分配。同时，责权的履行及其相应的激励和约束之有效性必须由一套相应的执行机制来保障，这样，产权安排实际上就包含了两个方面内容：界定责权的安排体系和提供保障的实施机制。因此，产权安排的完整性就体现为两个层次的基本特性：一者，权利与责任的对称性，没有不承担责任的权利，后者是一种有缺陷的产权安排；二者，保障执行机制的有效性，不仅责任是产权安排必不可少的一部分，而且责任的履行必须有一套有效的法律来保障。 同时，需要指出，产权安排的合理性体现在与社会环境的适应性，从而没有一成不变的最优产权，而只有最适产权。事实上，产权安排所界定的责权关系并非越对称，每一方的应得权利并非体现得越充分，社会总效率就越高；相反，产权安排中责权关系的合理性和对称性与社会总效率之间往往呈现出一种倒U型的曲线关系。一方面，当产权安排中存在明显的责权不对称时，往往可以促进社会总效率和社会总财富的提高：一者，那些强势者就会享有更多的权利而尽更少的义务，这样就会占有更多的财富而产生较高的储蓄率，而当这些储蓄投入到生产领域就会带来经济的增长；二者，那些弱势者就会享有更少的权利而尽更多的义务，因为没有积蓄而不得不支出更多劳动以维持日常生活则。另一方面，当产权安排中责权关系严格对称时，每一方都获得其应得利益，从而导致社会财富的均等化而降低整个社会的储蓄率，社会流动性的下降也会降低人们劳动支出的积极性，从而反而导致社会财富和社会总效率的下降。当然，一般地，随着人类社会的前行，偏重于强势者权利的不完善产权安排往往会逐渐暴露其缺陷，从而使得社会总效率开始下降：一者，随着人类财富积累的增加，如果没有持续而稳定的社会消费，那么社会生产就会受到抑制；二者，社会财富的进一步拉大也会导致社会矛盾的增长，甚至产生剧烈的社会对抗，从而使得社会劳动出现错误配置。 在很大程度上，财政分权体系只是一个具体领域的产权安排，因而它具有与一般产权安排相似的特性和要求。一者，财政分权体系也要注重权利（财权）和责任（事权）的对称，不能只考虑财权的分配而忽视事权的承担，否则就会造成财权安排的结构性失衡；二者，财政分权体系也必须有一整套的法律制度来实施，否则就会出现只追求财权而忽视事权的结果，乃至财政分权安排也就空有条文。同时，和产权安排一样，财政分权体系也没有最优形态，而是要随着社会环境的变化而不断调整，从而也就不能简单地照搬其他国家的财政分权体系。此外，财政分权体系的优化与社会效率之间也没有必然的正向关系，相反，在一定限度内的责权失衡之情形下，各级政府往往更有激励来发展地方经济，从而导致了经济总量的快速发展。不过，这种激励往往源于对当政者自身利益的追求，这使得经济的快速发展往往是依赖资源的粗放式开发和投入，从而呈现出一种浪费式的增长态势。正因如此，在不平衡的财政分权体系下，经济的发展往往具有较大的波动或动荡性，短期快速增长和长期经济中断之间往往存在一种内在紧张，从而难以维持可持续的发展；在很大程度上，近15年来中国各地正呈现出这种发展态势，这也凸显出了我国财政分权体系上的缺陷。是以本文就此作一剖析。 二、财政分权的理论基础和现实问题 财政分权是宏观经济领域的一个重要公共制度安排，它主要涉及到地方和中央之间有关征收权利和支出责任几乎任何一个国家的政府体系都地方政府允许自主决定预