城乡建设用地增减挂钩政策的观察与思考.docVIP

城乡建设用地增减挂钩政策的观察与思考 　　摘要：随着我国经济发展和城市化步伐加速，城市建设用地供需矛盾日益突出，而与此同时，我国农村土地利用却存在着闲置浪费的现象。城乡建设用地增减挂钩政策是在统筹城乡发展的背景下提出的，旨在促进城市发展的同时实现现实耕地总量的动态平衡，以有效缓解城市建设用地供需矛盾。但在实践中，增减挂钩政策的推进并不顺利，在实施过程中出现了一些问题，偏离了该政策提出的初衰。因此，必须对这些问题追根溯源，探求解决之道，以推动增减挂钩政策的顺利实施。 　　关键词：城乡土地增减挂钩政策；城市建设用地；农村土地；城市化；工业化 　　当前，我国正处于城市化和工业化发展的重要时期，城市化进程加速和建设用地紧缺的矛盾日显突出。2004年10月，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》，第一次明确提出“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”政策（以下简称增减挂钩政策）。2006年4月，天津、山东、江苏、湖北、四川五省市被国土资源部列为我国第一批城乡建设用地增减挂钩试点城市。2008年6月，国土资源部下发的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，使“城乡建设用地增减挂钩”正式成为政策文件的规范性用语。在增减挂钩政策试点工作展开的过程中，理论界进行了跟踪研究和实证分析。针对城乡建设用地增减挂钩过程中出现的规划、资金筹集等问题，提出城市群建设发展应和产业集聚、农业的可持续发展相结合；针对拆村并居行为，提出挂钩政策给新农村建设和土地结构方面带来“利”的同时，也给耕地质量、三农带来了“弊”；针对增减挂钩政策的运作模式，提出遵循人文自然型、城市扩张型以及农村集镇化型三种模式；也有学者从土地整治和权属角度来阐述自己的意见，等等。全面探讨增减挂钩政策的实质和其在实践中存在的问题，对于推动城乡平衡发展具有重要的现实意义。 　　一、增减挂钩政策实施过程中存在的问题 　　实行增减挂钩政策的目的是通过不同区域土地的空间置换，既能为城市化发展提供必要的土地资源，促进资源的集聚和集中，又能维持耕地总量的动态平衡，实现城乡统筹发展。但在政策实施过程中出现了“占优补劣”、乱用建设用地指标、规划不协调和侵犯农民权益等问题，严重影响了挂钩政策的实施效果。 　　1 “占优补劣”以次充好。我国城市一般都建在水源和土质较好的地带，地势相对平缓，城市周边的土地往往是良田沃土，而城市拓展所占用的土地也正是这些优质耕地。而那些通过土地整理后用来挂钩流转的建设用地指标，大多来自于宅基地和砖厂等的复垦地，这些复垦地的质量难以达到被占用的耕地的质量。虽然《关于深化改革严格土地管理的决定》第二条指出：“最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”对于“提高耕地质量”的规定，由于缺乏具体的质量测评标准，因此在实践中，不少地方出现了土地“占优补劣”的问题。虽然表面上实现了“占一补一”，但补充耕地的质量使耕地面积隐性减少，违背了耕地占补“使存量耕地产出能力总量不下降”的初衷。同时，由于没有预先设置相应的考核机制、惩罚机制和防范机制，这在很大程度上淡化了增减挂钩政策保护公共利益的追求，不利于增加耕地有效面积目标的实现。以天津市大良镇“增减挂钩”试点为例，按照当地政府测算，该镇7个试点村的宅基地共可以置换出100公顷耕地，而安置7个村的农民住房只要30.7公顷地，由此该镇可获得约66.7公顷的增减挂钩周转指标。当地政府为了解决农民集中居住后的就业问题，在新建居民点附近规划了一个工业园区，面积为146.6公顷，其占地面积是宅基地整理所节约出来的土地的2.2倍，即节约出来的土地还不够工业园区用地的一半，根本达不到增加耕地有效面积的目标。 　　2 增减挂钩周转指标的分配和使用不规范。从2009年起，在增减挂钩试点申报上，国土资源部不再要求地方政府按照项目来进行申报，直接将增减周转指标分配给地方政府，由地方政府自行安排项目进行增减挂钩试点工作。从调查实践来看，有些地方的国土部门在指标分配上缺乏统一的标准，导致盲目分派指标等情况的发生。对于一些土地供需矛盾并不十分突出的地区来说，轻易取得建设用地指标，不仅没有达到集约用地的目的，还助长了这些地区乱用建设用地指标的冲动，导致城区建设盲目扩张，浪费了紧张的土地资源，与增减挂钩政策要求的以优化用地结构和节约集约用地为重点的要求背道而驰。在挂钩指标的使用方面，目前由各地县级政府统一进行调度，项目区所在地政府并没有支配权。由于不少地方挂钩指标的使用分配没有启动有偿使用制度，在政策上没有向土地复垦多的乡镇倾斜，只是笼统地拿出复垦面积的20%作为完成指标的奖励，这就造成复垦多与复垦少、实施与不实施一个样的局面。并且这种奖励并不是由上级政府给予补助，而是由实施项目的各个乡镇出资实施的。由于指标使用