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地方政府政策执行偏差形成机制的理论解释 　　【摘 要】关于政策执行问题，涌现了各种理论与观点，但缺乏系统的理论研究。通过从制度视角和行动视角总结与梳理政策执行研究的脉络，使我们可以从不同的角度来分析地方政府政策执行偏差的形成机制，为实现政策执行的有效控制提供更合理的政策建议。 　　【关键词】政策执行偏差 制度视角 理论解释 　　【中图分类号】D625 【文献标识码】A 【文章编号】1674-4810（2013）32-0006-03 　　20世纪70年代以来，政策执行问题逐渐受到西方公共政策研究者的重视。研究者们从不同的视角提出了大量模型、影响政策执行的变量因素以及弥补政策执行偏差的政策建议来解决政策执行偏差问题。但并没有形成获得一致认可的政策执行研究理论。本文回顾了有关政策执行的国内外研究，从制度视角和行动视角对现有文献进行梳理。这两个视角分别强调了政府的制度环境和策略性行动对政策执行的影响。 　　一 制度视角中的政策执行 　　政策执行是在已有既定的规范、价值、关系、权力结构以及标准运作程序的组织背景中进行。作为约束、规范和激励政策执行的行动者之间的游戏规则，制度可被视为独立变量，影响作为因变量执行的输出和结果。 　　1.制度环境对政策执行的影响 　　奥斯特罗姆提出制度分析与发展的理论框架，分析制度规则如何影响行动者彼此互动模式的选择及其行动结果。奥斯特罗姆将相互依赖的行动者相互作用和协调的社会空间称作“行动舞台”，他认为，在行动舞台中，行动者的行为一方面要受到所处行动情境的影响，另一方面要受到行动舞台外面的制度规则、共同体属性以及自然/物质条件的约束，它们影响着行动者交往的模式及其结果。但是奥斯特罗姆并不认为行动者是制度的被动接受者，他们在政策执行的过程中会改变政策。 　　米提尼克和贝克奥夫建构了一种基于政策执行的激励关系模型，用于分析多个行动者的互动关系。在他们看来，政策执行应被理解为一种试图建立激励关系或实现激励关系系统的随时间而演变的活动。在政策执行过程中，激励制度对政策执行主体的行为选择有着至关重要的影响，政策执行偏差可以视为激励制度失灵的结果。 　　国内学者在对我国政策执行嵌入的制度环境进行分析之后发现，现行的干部管理制度是造成政策执行偏差的重要原因之一。第一，“下管一级”的干部管理制度。这种制度增强了地方领导对其下属所具有的权威性，这致使地方干部只对上一级领导负责，在执行中央政策的过程中按需所取，进而导致中央的部分政策执行落空。① 第二，指标化管理的干部激励制度。周黎安等用“政治锦标赛”描述地方官员的激励模式，认为“政治锦标赛”的强激励本身也内生出一系列的负作用，它进一步固化了全国性公共产品的属地化和局部化特征。② 周飞舟指出，地方政府的公司化决定了“锦标赛”的基本走向，在推动“锦标赛”的过程中地方政府层层加码，而软预算约束决定了这场“锦标赛”的失败命运。③还有一些学者将这一激励制度称为“目标管理责任制”。这种激励制度把某项指标、任务作为考核、提拔干部的根据，结果这种无所不包的数字化管理在基层政治中进一步演化成为膨胀的“数字化游戏”。第三，干部交流制度。干部交流制度使地方官员较少思考所在地区的长远发展，而更多地考虑如何在有限任期内尽快做出可见的“政绩”为进一步升迁奠定基础，再加上干部激励制度的指标化管理，就会导致因短期行为造成的政策执行偏差。 　　还有大量研究指向政策执行的监督制度，认为监督制度不健全是造成政策执行偏差的重要原因。首先，我国政策执行系统的监督机构实行双重领导体制，既受上级监督机关的领导（或指导），又要受同级党委和政府的领导。监督机关实质上属于当地党委和政府的一个工作机关，结果上级监督机关的指导作用往往被同级党委或政府所弱化。而且，监督机构权力递减，造成“同级监督管不了、上级监督够不着”的监督真空状态。其次，权力机关的监督职能有“权”无力，无法完全履行。各级人民代表大会监督行政机关的人事任免和政策执行，但是我国官员的人事任免除少数政府主要成员是由党委推荐、人大认可之外，其他大量政府官员的人事任免与人大几乎没有什么实质性关系。许多地方的人大常委会主任尚未进入党的核心领导班子，人大的监督也缺乏具体的法制保障，这使得人大形式上的监督权形式化。再次，社会监督因投诉不畅、缺乏保障而难以发挥作用。社会监督包括新闻媒体和人民群众等多方面的监督。新闻媒体的舆论监督常常会因为受到权力干预而难以正常发挥作用，而群众监督也缺乏制度化和法律化的保证，监督的成本太高、收效太小、风险太大。 　　2.政策执行偏离的合法性机制 　　制度学派使用的合法性机制，“是诱使或迫使组织采纳在外部环境中具有合法性的组织结构或做法这样一种制度力量。”④ 组织生存在制度环境中，必须得到社会的承认。换言之，在这种因果关系下