分税制20年：评估与改革.docVIP

分税制20年：评估与改革 　　摘 要：分税制改革已经走过了20年，制度的基本效果已经完全显现，新一轮的改革基本会坚持分税制。本文将分税制改革的目标界定为稳定的中央地方财政分配关系、提高财政收入占国民经济比重和中央财政收入占财政收入总量比重、建立全国统一市场经济、促进区域财力均等化、国家财政职能的转变和国民经济健康发展六个方面，认为目前中央与地方分配关系基本理顺，财政收入占国民经济的比重和中央财政收入占财政收入总量比重不断上升，全国统一市场经济基本建立，区域财力均等化基本实现，国民经济健康发展得到了基本保证，但是与市场经济相适应的财政功能还未能建立，并应当成为未来改革的主要方向。 　　关键词：分税制改革；政府间关系；财力均等化 　　中图分类号：F810.422 文献标识码：A 　　文章编号：1000-176X（2014）06-0068-07 　　过去的20年时间，已经足以让我们对分税制有一个透彻的了解。 　　本文旨在对分税制改革进行系统评估，我们的评估体系基于以下两个层面：第一，分税制改革的初衷是否已经达到？第二，在当前的宏观经济形势下，特别是本轮经济周期以来中国内外宏观经济和基本面发生巨变的情况下，原有分税制的目标是否依然完全适用？如果不完全适用，新一轮分税制改革的方向是什么？ 　　对分税制改革进行系统评估的首要步骤，是对分税制改革目标的理解和定量分解。尽管关键文件已经明确说明了分税制改革的目的，但是要真正用于评估时，我们才会发现文件体文字的魅力所在。 　　例如《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定（国发[1993]85号文件）》（以下简称《规定》）明确提出分税制改革的目的，是“为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系，更好地发挥国家财政的职能作用，增强中央的宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康的发展”。这些文字读来朗朗上口，乍一看似乎含义非常易于理解。但仔细想来其中的含义似乎又不是非常明确，文件语言背后的逻辑依然有待澄清。例如，该如何衡量中央与地方财政分配关系的“顺”与“不顺”？“更好的发挥国家财政的职能作用”是指什么“职能”？ “增强中央的宏观调控能力”的含义，是增强中央财政收入比重，还是财政支出比重？“社会主义市场经济体制”和国民经济的“持续、快速、健康的发展”的真正含义是什么？ 　　再如，分税制改革第二阶段，《国务院关于印发所得税收入分享改革方案的通知（国发[2001]37号）》（以下简称《通知》）提到，“为了促进社会主义市场经济的健康发展，进一步规范中央和地方政府之间的分配关系，建立合理的分配机制，防止重复建设，减缓地区间财力差距的扩大，支持西部大开发，逐步实现共同富裕，国务院决定从2002年1月1日起实施所得税收入分享改革”。与分税制改革最初方案相比，分税制第二阶段的改革是第一轮分税制改革的延续和深化，表现为其中若干具有连接和递进关系的论述，例如“进一步规范中央和地方政府之间的分配关系， 建立合理的分配机制”；还有递进和成长关系的从“促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康的发展”到“促进社会主义市场经济的健康发展”，这部分可以归结为原有分税制目标的传承。除此之外，分税制改革第二阶段还被赋予了新任务：“防止重复建设，减缓地区间财力差距的扩大，支持西部大开发，逐步实现共同富裕”，其中 “减缓地区间财力差距的扩大，支持西部大开发” 是非常明确的评估目标，但是“防止重复建设”和“逐步实现共同富裕”却有多种含义，是防止市场重复建设还是公共部门重复建设，“逐步实现共同富裕”所指代的主体是“区域间共同富裕”，“家庭间共同富裕”，还是“个体间共同富裕”？ 　　本文以上述两个文件（即《规定》和《通知》）为基础，系统评估分税制。从评估的角度来看，明确的内容可以直接评估；具有前后逻辑一致性的内容，可以相互彼此印证而得以明确，从而进入评估目标。但是更多内容的明确，则需要把分税制改革置于新中国成立以来的、更长期的改革与发展历程，才能得到充分理解。 　　一、分税制的由来：探索稳定中央地方关系的历史进程 　　始于1994年的分税制已经走过20个年头，作为中国财税管理制度的核心，分税制改革对于中国经济和社会产生了巨大影响。分税制改革的核心是中央―地方关系的稳定化。在全面总结新中国第一个五年计划建设经验的《论十大关系》中，中央地方关系排在第五位。毛泽东认为中央地方关系的核心是要有利于发挥“中央和地方两个积极性”。这个看法一直延续到了现在，直至十八届三中全会。 　　1994年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定（国发[1993]85号文件）》明确提出：“正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入合理增长。”2013年2月28日通过的《中国共产党第十八