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构建以人为核心的城镇化路径 　　摘 要：改革开放以来，我国城镇化快速发展的同时也出现了一系列问题：土地城镇化快于人口城镇化的“脱节城镇化”，农民未及时转变为市民的“伪城镇化”，产业与城镇不结合的“被城镇化”，缺乏绿色先行的“不可持续城镇化”。当前应加快推动土地制度改革、户籍制度改革、财税制度改革、社会保障制度改革，以不断推进以人为核心的新型城镇化的建设。 　　关键词：以人为核心；城镇化；改革 　　中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2014）06-0089-05 　　当前，我国经济发展推动了城镇化的快速发展。国际经验表明，城镇化水平在30%～60%之间是城镇化加速发展阶段。我国的城镇化发展从1978年的17.92%开始，到2013年中国城镇化率预期达到53.37%，[1]表明我国已进入城镇化快速发展的时期。但是近年来，中国城镇化发展出现了虚高，土地城镇化了，但农民却未能城镇化，规模搞大了，但质量却不高；忽视城镇化的发展是一个长期积累、渐进发展的过程，并没有从根本上把握城镇化的本质。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确提出坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化。这为我国今后城镇化发展指出了正确方向，也对深化体制改革提出了新的要求。 　　一、改革开放以来我国城镇化发展面临的困境 　　所谓城镇化，简单来说就是指农村人口和劳动力不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集发展，与此同时，城市生产方式和生活方式不断扩散和传播的历史过程。当前，我国城镇化快速发展的同时也出现了一系列问题。 　　（一）土地城镇化快于人口城镇化的“脱节城镇化” 　　2007年，陆大道、姚士谋等向国务院提供的发展咨询报告《关于遏制“冒进式”城镇化和空间失控的建议》中明确提出，“土地城镇化速度太快”，并“大大快于人口城镇化”。[2]这份报告得到中央决策层的高度重视，由此理论界对土地城镇化问题开展了积极研讨，但研究并未对土地城镇化的概念等作出权威的解读。从字面意义上来讲，土地城镇化是指城镇土地面积扩大，城镇数量增加。而人口城镇化，威尔逊在其主编的《人口辞典》中的解释是：“人口城市化即指居住在城市地区的人口比重上升的现象”。[3]二者是有区别的，城镇化的实现更侧重于人口城镇化，因为反映城镇化水平高低的一个重要指标为城镇化率，即一个地区常住于城镇的人口占该地区总人口的比例。而我们有一些人理解的城镇化则是字面意义上的土地城镇化，于是，盖高楼，大搞土木工程、形象工程，本应在城镇化中受益的农村居民却并没有真正受益，反而利益受损，这是我国城镇化进程中存在的一大问题。1980年我国城市建成区面积5000平方公里，城镇人口19140万人，城镇化率19.39%。2010年城市建成区面积4.6万平方公里，城镇常住人口67113万人，城镇化率为49.95%。30年间，城市建成区面积扩大了8.2倍，但城镇常住人口仅增加了2.5倍。[4]城镇化的速度很快，但发生严重的扭曲，偏重于土地城镇化，而不是人的城镇化。 　　（二）农民未及时转变为市民的“伪城镇化” 　　《中国城市发展报告2012》显示，2012年我国城镇化率已经达到52.57%，但是城镇户籍人口占总人口的比例却只有35.29%。大量的农民工实现了地域转移和职业转变，但还没有实现身份和地位的转变。城乡二元体制严重地束缚了农民向城市的自由迁徙，2.6亿多生活在城镇里的人没有城镇户口，不享受城镇居民待遇。他们虽然进入城市，工作在城市，但是家在农村；自己在城市，家人在农村；即便在城市工作，工资待遇也比城市人要低，没有能力在城市安家，而且享受不到城市的公共服务。因此，当前我国的城镇化不仅数量上虚高，而且质量也较差。只要是农村居民与城镇居民在各方面公共福利上依然差距巨大，户籍改革迟滞不前，暂居城镇的人员不能真正融入城镇，这种城镇化就只能是一种“伪城镇化”。[5] 　　（三）产业与城镇不结合的“被城镇化” 　　从产业结构变化的角度来看，城镇化就是第二、第三产业不断发展的过程。在近十年我国城镇化过程中，越来越多的新城出现，如各类工业园区、开发区和新城区，但是缺乏产业支撑，城镇“空心化”，造成大量“空城”、“鬼城”现象，如鄂尔多斯康巴什新城、昆明呈贡新城、河南郑东新区等。由于产业与城镇的分离，有些农民虽然住进了公寓楼，但是没有相应的工作，还在务农，一些必要的农机工具只好在公寓附近搭个棚子来存放，结果使得居住小区城不像城、乡不像乡，人居环境反而退化。[6] “有城无市”是一种误区，城镇越向现代化发展，就越应让居民感到方便、舒适。当前，由于没有树立以人为核心的规划理念，因地而建，搞单一化模式，就无法从根本上解决制约城镇发展的体制和