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厦门市同安区土地管理问题初探 柯文斌，林良堆 (厦门市国土资源与房产管理局同安分局，福建厦门 361012) 摘要：本文以同安区为例，针对土地管理中存在的土地资源供需矛盾、土地执法体制机制、农村申 请建房难等问题进行分析，提出完善体制机制，强化土地管理的方法途径。 关键词：土地管理执法体制机制招拍挂粗放用地 近年来，厦门市工业化、城市化进程日新月异，导致土地供需矛盾日渐突出，保护耕地、集约用地、保障 建设用地的任务十分艰巨。抓紧研究如何深化改革、严把土地闸门、规范土地资源行政权力运行，以确保土地 利用依法有序意义重大。本文从同安区实际出发，对新时期新形势下的土地管理问题做一粗浅分析思考。 1 当前同安区土地管理存在的主要问题 1．1 土地资源供需矛盾日益突出． 近年来，厦门市同安区社会经济快速发展，城市化建设步伐加快，招商引资力度不断加大。近两年更是以 金戈铁马、狂飙突进的姿态，掀起超常规、跨越式的发展浪潮：规划12平方公里的工业集中区迅速崛起，再造 一个同安城的环东海域整治工程快速跟进，“金边”、“银里”等惠农工程逐步实施，新农村建设步伐加快，保障 建设用地和保护耕地任务均十分繁重，难度极大。由于经济发展速度超出了规划预期，加之众多不确定因素的 影响以及厦门市城市发展战略的重大调整，使同安区原有的土地利用总体规划与经济发展的矛盾日益显现。 1．2 土地执法体制急需改革和完善． 2004年7月起厦门市实施行政执法综合试点，原国土资源与房产管理执法队伍取消，人员全部划归城市行 政执法局，但作为唯一执法依据的《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》却没有将国土资源 的执法权予以纳入，行政管理执法局虽有执法队伍，却未有法定授权的执法权和处罚权，而国土房产部门虽保 留行政处罚权，却没有执法队伍。法规的这一缺陷导致了现实中执法机制运行不顺畅，具体执法困难重重，突 出反映在以下几个方面：一是办案机制不健全，执法效率低。二是执法不力，推诿扯皮现象逐渐显现。对非法 占地违章建设。城市行政管理执法、国土部门都负有动态巡查的责任，但两部门在案件发现、制止、跟踪等方 面按照各自部署和做法，部门联动机制难有作为，责任追究不明确，在案件移送环节有“踢皮球”倾向，对违 法行为的跟踪和对继续抢建部分的强制拆除落实难。三是违法建设拆除强制执行难。国土部门对违法建设做出 拆除处罚或没收决定后，违法当事人拒不履行处罚决定的，要依法申请法院强制执行。但法院受理至执行一般 时限在6个月内，造成违法行为难以及时有效遏制。 1．3农村申请建房难问题目益突出． 一是宅基地奇缺，无房户、危房户和住房困难户无地建房。二是政府审批环节太多。由于涉及部门多，多 头管理、时间拖沓，很多住房困难户从申请到批准建房要花一年以上，个别甚至长达几年。三是“一户一宅” 审核认定尚未有严格且可操作的程序办法，钻“一户一宅”政策空子的人仍然存在，导致用地供需更加紧张， 进一步激化了社会矛盾。 1．4粗放用地问题尚未根本扭转． 厦门市同安区经营性土地出让全面实行招拍挂之前，工业用地大多采用协议出让方式，建设用地总量增加过 快，土地利用强度不高，企业盲目占用土地资源，造成土地闲置、浪费，同时难以体现公开、公平、公正竞争的市 场配置资源的基础性作用。 2问题的成因 242 2．1 土地执法难问题的存在，主要在于体制机制． 同安区实行综合执法试点6年来，至今只靠出台四个政府会议纪要来规范执法行为。确定国土房产局承担 城市规划区外的土地违法行为和“未经审批，非法占地建设”的处罚主体，但国土局因没有执法队伍，在抢建 的制止上由于缺乏强制手段和力量而难有作为，执法局因缺乏法定授权和明确执行细则而瞻前顾后。导致违法 者抢建屡屡得手，非法占地难以及时制止。强制拆除因没有法律法规的支撑，做出处罚决定后尚要申请法院执 行，执法效率不高。 2．2农民申请建房难的症结，主要是土地利用总体规划预见性不强． 由于过去土地利用总体规划的预见性不强，农地规划过分追求数量，忽视工业发展和城市发展用地预留。 大部分村庄都没有规划村庄建设预留用地，居民点周边被规划为农用地，甚至大部分被规划为基本农田保护区， 从而导致住房困难户无地建房。 2．3粗放用地问题主因之一是工业用地制度尚待进一步完善。 工业用地没有招拍挂，其弊端显而易见。造成工业用地需求膨胀，市场配置资源的基础性作用难以发挥。 据调查，同安区工业用地协议出