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新型农村养老保险立法规制的思考 　　[论文摘要]新型农村社会养老保险制度（以下简称“新农保”制度）是我国社会保障体系的重要组成部分，对于保障农民利益，和谐社会建设，具有重要而深远的意义。然而长期以来，占全国总人口近70%的农民几乎被排斥在正式的养老保险体系之外，理论建设也不是很多。新农保试点工作以来，取得了一定成绩，但由于多方面的原因，使得新农保在实践运行中出现资金短缺等一系列问题，阻碍农村经济的可持续发展和农民收入水平的提高，影响社会稳定。因此，发展和完善新农保法律制度势在必行。 　　[论文关键词]新型农村养老保险；立法规制；可持续发展 　　引言 　　社会保障是社会公平的底线和保证国家长治久安的根本性制度，这一本质使其成为国内外都非常关注的议题。我国是一个农业大国，农民占人口的绝大多数，农民养老问题成为我国面临的一个重要难题。然而，长期以来，我国农村养老基本上依靠的是家庭养老和土地养老，长期被政府所忽视，随着农村家庭养老和土地养老的弱化，农民的养老问题再次引起国家和政府的高度重视。2002年我国开始探索建立新型农村社会养老保险制度，迄今为止，试点工作己开展十年有余，取得了一定的成绩，也积累了一定的实践经验。然而，实践中，现在的农村养老保险主要靠行政力量和政治力量推进，与其相适应的法律规范却未能跟上，我国仍没有一部针对农村社会养老保险的立法。由于缺乏法律规制，试点中也出现了一系列问题没办法很好地解决。如资金来源不稳定，贫困家庭及贫困县筹资压力大，现有体制管理机构设置不科学，人员配备不足，经费不到位，编制定位不明，管理手段落后；这一系列问题严重影响了我国农村养老保障制度的可持续发展，也阻碍我国和谐社会的实现。因此，加强对新型农村社会养老保险立法问题的研究具有重大的理论与实践意义。 　　一、新型农村养老保险制度的简介 　　农村社会养老保险制度是一项关乎民心、影响深远、涉及多种复杂社会关系的大事。长期以来，我国政府进行了积极的探索。从上世纪50年代开始实行的农村“五保户”制度，再到“老农保”的发展和停滞阶段，农村养老保险没有取得十分理想的成绩。面对传统老农保的停滞，2002年我国政府再次高度关注和探索农民养老保险发展之路。在2003年党的十六大之后，北京、江苏、浙江等地率先建立试点，对新型农村社会养老保险制度进行探索。这标志着我国农村社会养老保险工作进入了新的阶段。截止2008年底，该制度的探索工作取得了初步成效，共有1955个县（市、区、旗）开展了养老保险试点工作，参保人数达到5595万人，比上年末增加424万人，另外，2008年农村养老保险基金共支付56.8亿元，结余499亿元。随着2009年9月1日国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，“新农保”制度正式在国家层面得以确立，标志着我国农村社会养老保险工作迈上了新台阶。2009年9月1日国务院公布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》[国发（2009）32号]，在“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则的指导下，把探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施。同时明确规定：“我国要在2020年基本完成建立起覆盖城乡居民社会保障体系的目标。” 　　二、新农保的立法现状分析 　　我国农村社会养老保险制度从上世纪50年代五保户制度萌芽开始，再到90年代中期探索发展阶段，发展到现在已经有几十年的历程。实行新型农村社会养老保险制度试点工作以来，无论是理论层面还是实践层面，我国都积累了一定的经验。理论层面上，相关的法律制度建设也有了一定的发展。新农保实施以来，这一阶段我国出台的法律法规主要有：2010年10月28日正式出台《社会保险法》，于2011年7月1日起施行。《社会保险法》中规定新农保实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。这是农村养老保险方面法律效力最高的法律，但该法关于农村养老保险的规定只有寥寥数语，内容过于原则性，实践中不具有可操作性。现行农村养老保险制度的建立和实行依据的是2009年9月1日国务院发布的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》以及2011年3月3日财政部、人力资源部发布的《新型农村社会养老保险基金财务管理暂行办法》，这两部法律规范都是部门规章级别的法律规范。同时颁布了《农村五保供养工作条例（新版）》、《农村最低生活保障制度》。这一阶段立法呈现几个明显特点： 　　首先，立法层次低。无论是传统的农村养老保障，还是新农保，我国长期以来，一直没有一部针对农村社会养老保险的专门立法，