农村土地资源的社会保障功能与其价值测算研究——以南京市栖霞区为例.pdfVIP

经济篇 241 农村土地资源的社会保障功能及其价值测算研究① ——以南京市栖霞区为例 邹勇刚1 吕成友1 周峰2 曹东升1 顾戟1 (1南京市栖霞区国土资源局，南京210028；2南京大学城市与资源学系，南京210093) 摘要：文章从我国农村社会保障的现状出发，分析了土地资源在社会保障中所发挥的重要作用，结合目前土 地征用补偿的实际情况，从养老保障、失业保障和基本生活保障三个方面测算了农村土地资源的社会保障功 能价值，并以此为基础，以南京市栖霞区为例，初步建立了基于社会保障功能的安置补助标准。 关键词：农村土地资源社会保障征地补偿安置补助南京市栖霞区 1 农村土地资源的社会保障功能 1．1农村社会保障的现状 社会保障制度是一个国家或社区为改善和提高成员的物质和精神生活水平而提供的社会服务及 措施，是社会文明和进步的重要标志。我国的二元经济结构导致城乡保障差距十分悬殊，城乡之间在 生产水平、收入水平和生活方式等诸多方面存在着现实的差别，绝大多数农民基本处于国家的社会保 障体系之外，城镇居民具有的就业、医疗、住房、退休金等福利措施农民均无权享受。各地普遍坚持“以 个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则”，以商业保险方式运营社会保险，超越了农村 经济发展水平，使农村社会保障存在“保障能力差、覆盖面窄、保障体系不健全”等诸多弊端，社会保障 水平远低于城市。 1991年1月，国务院决定由民政部负责开展农村社会养老保险工作。民政部制定了《县级农村社 会养老保险基本方案(试行)》，并从1991年6月开始在山东省组织了较大规模的试点。但是，由于在 中国农村建立农民养老保险是一项全新的工作，没有成功经验和模式可资借鉴，因此在建立过程中存 在基层干部认识不足、养老基金存在潜在风险等诸多问题。在经历90年代初的短暂红火之后，农民养 老保险基本处于立法上滞后、实践上倒退的局面。2000年农民参加养老保险的人数为6172．34万人， 全国行政村总数的17．7％，合作医疗对农村人口覆盖面仅为10．1％。至于农民最低生活保障的实施则 处于萌芽状态。1995年，民政部在部分地区开展农村最低生活保障制度试点工作。而在此之前，我国 农民只对“五保户”和困难户人口提供救济。在各级政府的大力推动下，到1999年底，全国农村实行最 低生活保障的县区市有1935个，占农村人口的3．4％，形势不容乐观。 建立农村社会保障的任务之所以异常艰巨，是因为农村社会保障体系的建设面临着诸多困难和矛 盾，主要有： 第一，城乡经济以及社会保障的二元结构使得农村社会保障的起点很低。城乡二元经济结构是工 业化过程中的普遍现象，我国长期实行的城乡壁垒政策则将这种结构更加固化和强化，城乡居民的收 入水平、社会保障水平等也处于二元结构之中。新中国成立后，政府对城市社会保障投入了巨额资金。 据有关学者的保守估计，1994年城镇居民实际得到的用于住房、医疗福利、财政价格补贴、单位内部福 利等方面的人均隐性收入为1110．50元。相比之下，农村的社会保障几乎是空白，没有多少基础。在 承包制实行以前，农民还能从原有的以社队为基础的集体经济制度中得到一些集体保障，如“五保户”、 ①江苏省国土资源厅2003年度科技项目“基于土地社会保障功能的征地补偿标准研究”部分成果 242 江苏省土地学会2004年度学术年会论文集 合作医疗等。随着人民公社体制的解体，原有的集体保障基本消亡。实行承包制后，全国95％的农村 已没有合作医疗。目前，除少数发达地区依托乡镇企业拥有一些社区保障外，绝大部分地区没有养老、 医疗及失业保障。这就决定了农村社会保障制度的建立几乎要从零开始。 第二，农村人口众多，完全依靠国家投资建立农村社会保障根本不现实。据有关资料，2000年底全 国共有农业人口9．4亿元(包括城市内务农人口)，占总人口的64％，其中，劳动年龄人口5亿多，剩余 劳动力约2亿，而农业产值只占国民生产总值的15％。要以百分之十几的产值来作为财税基础，提供 百分之六十几人口的公共品需求，不仅中国政府做不到，任何一个发达国家政府也做不到。 总之，一方面是庞大的保障对象，另一方面则是薄弱的基础和奇缺的资金。这就是目前我国农村 建立社会保障制度所面临的严峻现实。 1．