论煤电汞污染的行政管制规则和法理——立足于美国2005年“水银细则”的考察.pdfVIP

五、能源产业法与可持续发展 论煤电汞污染的行政管制规则和法理 一一立足于美国2005年“水银细则斗的考察 吴亮‘ 摘要：美国的“水银细则”对于我国完善煤电的汞污染管制制度，具有重要的借鉴意 义．本文从行政管制的角度出发，分析了美国汞污染的管制结构，依次介绍了排放限制标准 等命令性管制方法，以及以排放权交易手段为中心的诱导性管制方法的内容和功能．主张应 当对汞污染混合适用命令性管制手段和诱导性管制手段，可以在保证达到减量目标的同时， 减低行政机关和污染源企业的减量成本． 关键词：水银细则；排放权交易；汞污染；命令性管制手段；诱导性管制手段 在我国，针对煤电所产生的汞污染进行治理越来越成为一项重大的能源环保课题。煤电 所产生的汞被视为一种严重损害公众健康和生态环境的有毒空气污染物。这是由于，大部分 煤炭燃烧所产生的汞会吸附在燃煤所排放的空气悬浮颗粒上，扩散到大气、河流和土壤中， 进而在自然界转化为甲基汞。这种甲基汞会对人体产生巨大的损害。 我国是世界上煤电产生的汞污染最严重的国家之一，人为原因引起的汞排放量业已接近 400--500吨／年，而其中大约有一半数量是由煤电所产生。而且，随着煤电在我国终端能源 消费中所占的比重还在不断地攀升，汞污染的未来前景更加不容乐观。∞ 然而，从法律规范的内容来看，我国对煤电大气污染物的管制立法，还没有涉及到治理 汞排放的内容。@由于缺乏具体标准和适用方法等技术性规定，实践中根本无法有效地治理 煤电领域的汞污染问题，从而导致近年来涌现出以贵州百花湖、东北松花江、蓟运河和锦州 湾公害事件为代表的多起汞污染灾害。 美国是目前对汞污染的管制最重视、最完善的国家。围绕着煤电中汞污染物的限制排放 问题，美国在立法和行政领域都有相当程度的发展。早在上世纪90年代，美国国会就在著 名的“清洁空气法”(C／,A)修订中，将汞列入189种“有害空气污染物”之一。2000年2 月，美国环保署正式将燃煤、燃油电厂所排放的汞纳入“有害空气污染物”的范围进行管制。 2005年5月，美国环保署颁布了世界上第一部治理煤电汞污染的专门性法律——“清洁空 气汞管制规则”(㈣，@俗称“水银细则”。 ’作者简介：吴亮，(1979．)，男，安徽池州人，华东理工大学法学院讲师，法学博士。 ∞方凤满、陈文娟：“中国煤中汞的环境行为及效应研究”，载《能源环境保护》2009年第一期，第20一 25页。 o我国汞污染管制立法的重点置于焚烧生活废物的垃圾处理场，以及化工产业的废水排放领域，尚未涉及 到对燃煤电厂大气污染物中的汞进行管制。参见国家环保总局：“城镇垃圾农用控制标准”(GB8172—87)； “农用污泥中污染物控制标准”(GB4284—84)；国家环保总局：“石油炼制工业水污染物排放标准”(GB 3551—83)；有色金属工业固体废物污染控制标准(GB5085．85)；重有色金属工业污染物标准；硫酸工业 污染物排放标准(GB4282．84)；雷汞工业污染物排放标准(GB4276．84)。 界对CAMl2俗称为“水银细则”。笔者在此沿用台湾学界的提法。关于“ot尥”，参见FederalCleanAh MercuryRule·—Standards UtilitySteam CFRParts and75． Units,40 60,63,72 Generating 415 中国法学会能源法研究会2009年会论文集 鉴于煤电的汞污染对我国能源产业的可持续发展所造成的不利影响，加强对煤电的汞污 染管制的立法成为一项重大的课题。基于这一思考，本文以“水银细则”作为对象，考察美 国的煤电汞污染的行政管制制度，依次介绍以排放限制标准为中心的命令性管制方法，以排 放权交易手段为代表的诱导性管制方法，并且研究作为解决汞污染纠纷的管制方法各自的有 效性及其局限性，希望为我国的汞污染管制的立法改革提供有益参考。 一、行政管制适用于汞污染的模式 所谓“行政管制”，是指行政机关对某项公共政策领域内的公民、社会团体或者下级行 政机关采取监督和控制行为，从而减少或者避免被监督对象对公共利益造成威胁和损害。① (一)汞