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论中央与地方的权限划分：比较的视角 * 任 进 中央政府与地方政府的关系，是宪法和行政法的重要内容，其实质内容是中央与地 196 方的职权划分。 本文仅仅从比较的视角对中央与地方的权限划分作一简要分析。 一、联邦制国家的权限划分与单一制国家的权限划分 在联邦制国家和单一制国家的地方分权，是不完全一样的。 （一）联邦制国家的权限划分 在联邦制国家，分权包括两个方面：一是联邦与各联邦主体（州、省、邦、共和国 或其他联邦主体）的分权；二是各联邦主体（州、省、邦、共和国或其他联邦主体）与 地方的分权。前者由联邦宪法划分；后者由各联邦主体（州、省、邦、共和国或其他联 邦主体）以宪法、法律规定或由议会决定或批准。 从严格意义上看，联邦制只是指联邦与各联邦主体的关系，并不涉及各联邦主体以 下的地方政府。地方政府是各联邦主体授权或特许成立的，其职权也是各联邦主体授予 或特许的，地方政府本身并没有固有的权力。在美国，地方政府这种法律地位有一个变 化过程。在19 世纪，许多美国州法院认为地方事务享有固有的自治权，州法律不能干 涉。但这一传统在爱荷华州最高法院的狄龙法官对1868 年的一个案件的判决中受到了 挑战。狄龙法官在1872 年出版的《论城市法人》中提出，地方政府只能行使由州法律 明确授予的那些权力、由这些明示权力所隐含的权力以及为已经宣告的地方政府的宗旨 和目标所绝对必要的权力。当对地方政府的任何一项具体权力发生合理置疑时，法院都 要使疑难的解决有利于州。这就是著名的“狄龙规则” （Dillon Rule）。尽管美国自19 世 纪末以来，许多州鼓励和发展了“地方自治”的改革，地方尤其是城市地方获得了更多的 自治权，有的法院对狄龙规则的态度有所改变，但是地方自治的发展，并没有改变地方 政府对州的从属地位。 联邦制国家各联邦主体（州、省、邦、共和国或其他联邦主体）作为具有相对独立 主权的政治实体，在其行政区域内具有中央政府的性质，拥有设置地方政府的权力。从 各联邦主体（州、省、邦、共和国或其他联邦主体）宪法的角度看，各联邦主体与地方 政府的关系属于单一制的性质，有些学者称之为“州内单一制” 。但是，由于在联邦范围 内还存在一个高于各联邦主体政府的联邦政府，因此，地方政府在各联邦主体政府体系 中的地位，与各联邦主体政府在联邦政府体系中的地位，具有不同的性质。197 在美国，地方政府权力的来源只能是州宪法和法律的授权以及州宪法和法律规定的 * 国家行政学院教授 196 袁曙宏：《研究邓小平行政法治理论加强行政组织法制建设》，载《中国法学》，1998-4。 197 参见：许崇德主编：《各国地方制度》，第56-57 页，北京，中国检察出版社，1993；任进：《比较地方政府与制 度》，第264 页，北京，北京大学出版，2008 。 79 自治权。首先，州立法机关除了用州宪法授予地方政府权力外，通常用特别适用的法、 普遍适用的法和自愿适用的法等法定方式授权地方政府。其次，地方政府获得权力的第 二个来源是州立法机关用州宪法、法律规定地方政府的自治权。这也是州立法机关的一 种授权，但这个授权不是对某一项具体权力的授予，而是整体地划分地方与州的事务范 围。各州宪法中的地方自治条款有两种类型：一是州宪法中的自动生效条款；二是州宪 法中赋予地方自治的承诺，还需州立法机关的立法，地方政府才享有自治权。198 虽然美国有着较强的地方自治传统，但对于市与州之间的权力划分问题一直存在着 争议。一种倾向是要扩大州政府的权力，例如美国联邦最高法院在Barnes 诉哥伦比亚 特区一案中认为：如果州议会把一切可以容忍的权限都赋予地方自治体，那么地方自治 体就会变成“ 国中之国”，因此州议会应当拥有州内的绝对立法权。“家乡自治”（home rule） 的倡导者则主张扩大地方自治的范围。经过长期争议，最后双方达成了共识和妥协：地 方性事务由地方自治体管理；全州性问题，例如公共安全、打击犯罪、公共卫生、交通 管理、一般性的公民福利等，由州政府管理。在立法上，如果州立法与地方性立法对全 州性问题发生冲突，则州立法优先；对于纯粹的地方性问题，不得制定州法。 如美国《加利福尼亚州宪法》规定：“市宪章有权规定该市可以制定并执行的有关地 方性事务的一切条