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论中央与地方关系失效的治理 * 陈 岩 【内容摘要】中央与地方关系失效的一个表现就是中央不作为，另一个表现就是地方不 执行。中央与地方关系失效之的根源之一在于双方在已有的法律、法规下没有尽责；根 源之二在于中央政府与地方政府的权限划分不明，中央管什么与地方管什么在法律上不 清晰。针对中央与地方关系失效的治理建议:中央和地方在现有的法律下应尽责，在宪法 修改中增加中央与地方关系中针对中央该作为而不作为的就应该负领导责任的相应的 法律条款，将《地方人大和地方政府组织法》更名为《地方人大和地方政府法》且对其 中中央地方关系中地方不执行作出责任等法律条款规定，建立中央与地方关系的监督制 度，建立宪法解决争端委员会或宪法院等多种措施，提高处理中央与地方关系失效的治 理水平。 一、 中央不作为 中央与地方关系失效的表现之一就是中央不作为。这里我们简单地看最近发生的浙 商煤老板在山西煤矿重组中山西地方政府是否“违宪与否”事件。 2009 年11 月18 日，一场以“地方产业政策延续性与企业投资信心”为议题的圆桌会 议在杭城召开。山西省人民政府代表、山西省发改委代表、山西省煤炭工业厅代表…… 主席台上，山西代表的席位始终空空荡荡，原本一场晋浙两省的当堂对峙，成为与会的 30 余位学者、律师，50 余家媒体，数十位浙江煤老板一厢情愿的声讨大会。内容是讨 伐由山西煤矿兼并重组引发的利益侵犯。刘波(化名)坚决不透露自己的真名，也不接受 媒体拍照，与会的煤老板普遍都有高度警惕心态。在场的浙江煤老板们在山西各地都有 矿，相对集中在大同、长治、忻州等地，但都碰到共性的问题：当地暴力行政。在场的 浙江煤老板们在山西各地都有矿，相对集中在大同、长治、忻州等地，但都碰到共性的 问题：当地的暴力行政。据这些煤老板介绍，山西大同就先后炸掉147 个矿，炸掉之后， 这些煤老板是得不到一分钱的。0.8 平方公里以下、煤矿储量在200 万吨以下的，同时 具备两个条件的煤矿一律关停，如果是强行关闭，政府不给一分钱补偿，不少温州人难 免会有抵触情绪，就偷偷生产，结果，当地政府委托大同市保安公司，用专业爆破手法 把煤矿围住炸掉，然后用水泥灌进去，井面设备全部夷为平地。据了解，长治那边的情 况要好些，以参股形式把协议签掉的居多，而且为了让煤老板快点把合同签掉，协议里 会写清楚，补偿款分批付清。长治当地还有一个颇为人性化的做法，让你先把协议快点 签掉，以此来应付上面，但答应你到 2010 年底，再给你生产一段时间。但事实上是， 这个时候矿已经过户到国有集团名下了，而且签了之后，雷管、炸药等矿上的生产必需 585 品都被限制用量，事实上我们根本无法进行生产 。 在此前的2009 年11 月9 日，一份名为《关于要求对山西省人民政府规范性文件内 * 陈岩 宁波大学副教授 南开大学博士 中国人民大学博士后 出版著作多部，发表文章近300 篇。 chenyan999999@ 电联系地址:宁波宁大花园8-702,邮编:315201 585 卢雁 江煤老板自称在山西遭暴力行政 引国进民退争辩，时代周报，2009 年11 月26 日 221 容的合法性、合理性问题进行审查处理的公民建议书》，通过邮政快递的方式由杭州寄 往全国人大、国务院、山西省人大、山西省政府等有关方面。这份由浙江省浙商资本投 资促进会和浙江杭天信律师事务所律师联合写就的建议书质疑，山西煤矿整合的相关文 件政策涉嫌背离国务院文件精神，并违反相关法律规定，侵犯了浙江煤老板的财产所有 权。该建议书，对当地决定煤矿兼并重组事件的两个文件与国务院相关文件进行了对比， 认为山西省煤矿重组出台的部分文件，在合法性、合理性上可能存在严重问题。建议全 国人大、国务院以及山西省人大对上述文件依法进行必要审查。 山西治煤的依据主要是山西省的两份红头文件出台，分别是2008 年9 月的《加快 推进煤矿企业兼并重组的实施意见》(晋政发[2008]23 号)和2009 年4 月的《关于进一步 加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》(晋政发[2009]10 号) 。建议书起草人 认为这些文件均称根据国务院相关文件精神制定，但经过对照