我国行政纠纷解决制度的改革与完善--兼论法院解决行政纠纷功能的重新定位.pdfVIP

我国行政纠纷解决制度的改革与完善 ——兼论法院解决行政纠纷功能的重新定位 耿宝建 。 论文提要：行政机关与行政管理相对人间的行政纠纷是各国普遍存在的现象。影响和谐社会构建 的是大量存在的行政纠纷，和谐社会构建中的最大的不和谐是官民之间的矛盾。但由于行政权的不断 扩张，传统通过法院的司法审查等方式对行政权进行控制的方式，已经无法解决日益增加的行政纠纷， 西方各主要国家都伴随回应型法等社会科学理论的发展，试图通过在行政纠纷解决中引入多元化的方 式，以弥补传统纠纷解决机制的不足。 但我国的行政纠纷解决机制不仅在理念及制度设计上忽视行政纠纷的有效解决，行政法学也长期 专注于研究现行的行政复议和行政诉讼制度，而对现行行政纠纷解决机制缺乏通盘考虑。文章首次把 行政纠纷的解决放到整个和谐社会构建的大背景下，综合运用多种社会科学理论来解剖我国现行行政 纠纷形成及解纷机制运转不灵的原因，审视行政权的自我监督和自我控制机制、行政权与司法权的关 系，并将多元化解决的思路引入行政纠纷解决机制的制度构建中。文章在坚守司法审查最终原则的同 时，强调要克服。司法万能主义一和司法审查至上的倾向，承认司法的局限性．论证强化行政机关的 自我审查和内部控制是当代中国的必然选择，也是外部控制得以有效运转的必要依托。文章提出了我 国的行政纠纷多元化解决的构想，即分别建立或改造行政异议复查制度、行政异议复核制度、行政复 议制度、行政诉讼制度以及信访制度。文章认为解决当前高发的行政纠纷，就要充分发挥各种具体解 纷机制的优势，避免各种解纷机制间的各自为战，而应通盘考虑，组建出一个完善的纠纷解决制度体 系。 和谐社会不是一个没有矛盾、没有冲突、没有纠纷的社会。特别是伴随着行政权的不断扩张，政 府与行政相对人间的纠纷会日益增加，这种行政纠纷既可能是因为政府。积极”的作出某种行为侵权 引发的，也可能是政府在第三方侵权时保护不力引发的，还可能是政府在当事人遇到困难时未能提供 提供必要的帮助而引发。因此，影响和谐社会构建的是大量存在的行政纠纷，和谐社会构建中的最大 的不和谐是官民之间的矛盾。历史经验表明，“官民关系定则天下定，官民关系乱则天下乱一。能否有 效预防和妥善解决行政争议，关系到群众的切身利益，关系到社会的和谐稳定，关系到巩固党的执政 地位。1因此，不妨认为，和谐社会建设能否成功的关键就是能否从源头上有效预防行政纠纷、能否从 根本上解决行政纠纷。在构建和谐社会的进程中，当务之急是要建立一套内容完整、相互配合、公正 高效、权威性强的行政纠纷解决制度体系，及时有效的化解各类行政纠纷，达至官民和谐，实现社会 正义。 一、传统行政纠纷解决机制所面临的挑战 传统、制度化的解决行政纠纷的方式主要是人民法院的行政诉讼以及行政复议，有学者甚至视其 为“现代国家解决行政纠纷的两大扛鼎之作”。2但是客观地分析上述两种制度，我们不难发现，它们正 面临着行政纠纷日益增多和解纷机制运转不灵的双重压力。一方面，它们无力应付社会转型所带来的 行政纠纷、群体性纠纷高发、多发、频发的挑战。另一方面，它们并没有发挥其应有功能。 行政诉讼法颁布实施的18年来，与数以亿计的行政争议和行政纠纷相比，通过行政诉讼解决的行 ·江苏省高级人民法院． ·246· 政纠纷数量极为稀少，绝大部分行政纠纷并没有通过这种法治化的方式得到解决。被国家的最高层视 为解决人民内部矛盾、实现社会稳定的。最有效的方式之一棚的行政诉讼制度，在解决行政争议、化 解官民矛盾方面显然没有发挥出其应有的作用。正如应松年教授指出的那样，。《行政诉讼法》施行12 年了，平均每个法院每年受理的行政案件不足30件，有的法院行政庭门可罗雀；已经受理的案件中， 相当部分审理不下去，不得不在法院的动员下撤诉，撤诉率一度高达57％。老百姓对“民告官”仍然 缺乏信心，认为都是“官官相护”。‘而从2002年至今，这种状况并没有显著改善。汪庆华在2007年对 中国基层行政争议解决机制进行实证调研时也发现，。只要政治体制改革没有长足进展，行政法庭受理 案件偏少的情况就不会有很大改观I行政法庭在法院中的弱势地位就不会有实质改变。辨而作为同样 曾经被寄以厚望的行政复议制度来看，我们在立法之初所想像中的行政复议制度的优点，也基本未能 显现。专家和实务部门参照国外的情况曾经预测，行政复议案件至少应当保持在行政诉讼案件的2至 3倍，才算基本上达到制度设计的本来目标。‘但从《行政复议条例》的正式实施十几年来的实践情况看， 全国各级