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科学调控论 ——宏观调控法学语境中的“科学发展观” 蒋悟真术 冯辉料 一 问 题 回首2004年的中国经济图景，宏观调控堪称最为浓墨重彩的一笔。 2004年2月4日，国务院召集国家有关部委与各地政府部门，召开了严格控 制部分行业过度投资的电视电话会议，明确提出了要从土地审批和信贷支持 两方面人手，制止钢铁、电解铝、水泥三个行业投资的过快增长，掀开了 “点刹”式调控的大幕。4月27日，国务院宣布大幅调高钢铁、电解铝、水 泥和房地产四个行业的固定资产投资项目资本金比例。4月28日，通过中央 电视台的《新闻联播》向全国通告了对违反国家宏观调控法令而巨额投资钢 铁项目的“铁本事件”的查处结果，相关当事人甚至被追究刑事责任。4月 29日，国务院又要求各地区、各部门和各有关单位在一个半月内对所有在 建、拟建固定资产投资项目进行全面清理。7月，紧锣密鼓的《国务院关于 投资体制改革的决定》正式出台。与此相配套的是，中央银行早在2003年4 月开始便陆续采取发行央行票据、提高存款准备金率、扩大金融机构贷款利 率浮动区间等一系列手段从严控制信贷额度和货币流通。之后于2003年6 28日，更是做出了近8年来的第一次加息决定。此次宏观调控历时之长、效 率之高、手段之坚决、影响之广之深，称之为“调控风暴”亦不为过。① + 蒋悟真，吉首大学特聘教授，湖南大学博士研究生。 ；+ 冯辉，湖南大学法学院硕士研究生。 ①黄一琨：《“铁本”末路》，载《经济观察报》2004年12月27日。 科学调控论117 客观评价此次宏观调控的方方面面，确有不少值得称道之处。比如调控 主体(主要是央行和国务院)的果断和密切配合，再比如执行的力度，还有 渐进与休克并用的模式等等。但毋庸讳言的是，若以市场的反应对照此次调 控的结果，仍有很多问题逼迫我们深思：比如极其严格的土地审批政策，虽 然缓和了盲目征地泛滥与有效利用不足的矛盾，但实践中却出现了很多地方 政府与地方企业相勾结或自行加速圈地的现象；①比如同样极其严格的信贷 审批政策，虽然缓和了盲目投资过热与有效需求不足的矛盾，但不可避免地 “一刀切”还是造成了很多企业特别是民营企业的资金链的断裂，有的还进 一步引发了财务甚至金融危机；②还有对三大“点”的急“刹”虽然立竿见 影地刹住了疯狂的投资行动，但也使钢铁市场陷于几乎崩盘的状态，同时， 最新的数据和态势表明，这种急刹对于此次经济局部过热的根源——地方政 府的投资冲动的控制效果却几乎是微乎其微。③ 显见不争的是，此次宏观调控——包括下文将要分析的之前的几次调控 暴露出了很多深层次的问题，这些问题是导致宏观调控难尽人意的根源。现 在又到了一个反思和重构的关口，具体如何完善宏观调控则是仁者见仁，智 者见智。宏观调控行为形成的社会关系是宏观调控法的调整对象，也是经济 法学的分支——宏观调控法学的研究对象。如何从宏观调控法学(以及经济 法学)自身的视角做出解释、提出建议已成为考验宏观调控法学(经济法 学)的一道难题。 科学发展观为我们重新检视宏观调控、宏观调控法以及宏观调控法学提 供了一个新的标准和契机。“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发 展观，以促进经济社会和人的全面发展”，客观评价，科学发展观体现了一 种改革过程中的辨证思维，具有深厚的底蕴和广阔的空间，自提出以后，立 刻被各行各业奉为圭臬。但问题在于，对于科学发展观的应用本身必须科 学，否则很可能流于生搬硬套的形式主义或阳奉阴违的虚无主义。我们认 为，对于科学发展观的应用应当在深刻理解的基础上，结合特定题域的具体 情况，构建特定的理论框架和制度结构。“科学调控论”就是在宏观调控法 学领域“消化”科学发展观的一种尝试。 ①《寻找可以耕种的土地》，载《南方周末》2004年12月30日。 ②最典型的例子是民企德隆。相关报道参见《德隆：留不住那…抹斜阳》，载《经济观察报》 2004年12月27日。 ③马克：《兴奋与不安：岁末展望中国经济结构的症结》，载《南方周末》2004年12月30 日。 l 18科学发展观与法制建设 二 宏观调控历程的回顾：以科学发展观为标准 这一部分的内容是以科学