论我国公用设施企业的管制及其变革.pdfVIP

2007年运输经济理论与政策暨产业经济学发展学术论坛会议论文集 论我国公用设施企业的管制及其变革 肖翔 白雪 (北京交通大学经管学院副教授经管学院研究生北京100044) [摘要]：本文论证了公用设施企业是利益相关人治理模式，政府作为多方利益特别是消费者利益的 受托者必然实施管制，管制是公用设施企业的重要治理特色，同时，论文进一步研究分析了我国公 用设施企业管制的现状及其存在问题，并认为当前的管制属于行政性管制，应该向法制化、规范化 的管制进行变革。 [关键词]：公用设施企业治理模式管制行政性管制法制化管制 1序言 随着私有化浪潮的兴起，对管制及管制影响下公用设施企业治理机制特点的研究构成了公用设 and and 施企业的治理研究的主要方面(Demsetz，1968：HallLobina，2004：KoleLehn，1997等)。 虽然这些学者尝试把管制纳入公用设施企业治理研究框架进行研究，并指出对于公用设施企业的治 理应当注重建立适宜的管制体系，同时应使管制体系与企业内部治理机制相协调，但是并没有对其 具体的实施措施进行深入研究。特别是我国公用设施企业发展至今，普遍存在着管理落后、投资回 报率低、经济效益差等问题，从而引起人们对公用设施企业国家垄断经营模式及其僵化的治理机制 的反思。为此，国务院于2006年下发的《关于加快发展服务业的若干意见》指出，要深化电信、 铁路、民航等服务行业改革，放宽市场准入，引入竞争机制，推进国有资产重组，实现投资主体多 元化。投资主体多元化拉开了公用设施企业改革的序幕，在这个背景下，还需不需要政府进行管制， 以及需要政府如何进行管制已经成为完善公用设施企业治理的一个紧迫问题。 1994年世界发展报告的基础设施定义是：“永久性的二[程构筑、设备、设旌和它们所提供的为 居民所用和用于经济生产的服务”，世界银行将基础设施分为经济基础设施和社会基础设施。美国 《公用事业法典》、我国国家工商行政管理局也对公用事业等作了类似基础设施的界定…。综上观 点，本文将这些行业称之为公用设施企业(PublicUtilities)，并定义为通过网络或者其他关键 基础设施，提供社会大众基本生活所需的产品或服务的经营者，主要包括供水、供电、供热、供气、 邮政、电讯、交通运输、污水处理、垃圾处理、园林绿化、环境卫生等行业。公用设施一般都有一 定的自然垄断性，但是，不同部分的自然垄断强度是不同的，也具有一定的竞争性；在其经济属性 中，公用设施企业具有外部性、准公共物品属性，并由此具有公益性的特征。 美国管制经济学家Kahn(1970)指出，政府管制是对该种产业的结构及其经济绩效的主要方 面的直接的政府规定，比如进入控制、价格决定、服务条件及质量的规定等。管制包括经济性管制 和社会性管制。本文所指的管制均为经济性管制，是指在自然垄断和存在信息不均衡的领域，为了 防止发生资源配置低效和确保利用者的公平利用，政府机关用法律权限，通过许可和认可等手段， 对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以规制。这是其区 别于一般竞争性企业的特点，也是研究的焦点。 and Jensen(1993)、DenisMcConnell(2003)认为政府管制是一种重要的外部治理机制旧’。 Williamson(2002)指出管制是可行的治理契约。David 业绩效的关键决定因素，与规制质量相比，所有权则显得相对不重要。马忠(2003)认为调整并改 善路网公司的管制体系和治理结构将有助于保障消费者利益和协调其他相关利益人。Demsetz (1983)提出管制会削弱公司对经理和股东利益一致性的需求，他认为管制与其它治理机制具有替 and 代作用。Baysinger 14 2007年运输经济理论与政策暨产业经济学发展学术论坛会议论文集 and 象征性董事。Kole Lehn(1997)调查了美国航空业治理机制在政府放松管制时，股东所有权更 集中了；CEO的报酬增加了，并且报酬与公司绩效联系更加密切；为了更快地做出决策以适应变化 更迅速的外部竞争环境，董事会的规模减小了。Borsch(2004)对英国电信和