论城市管理体制的改革--以街道办事处为视角.pdfVIP

城市安全与和谐法制建设研讨会 论城市管理体制的改革 一一以街道办事处为视角 魏迪’ 张作华” 内容摘要：城市管理体制关系着城市管理效能的发挥，目前我国的城市管理 体制出现了一些问题，对其进行改革已是共识。在四种改革选择的方案中，重构 后的“两级政府、两级管理”的体制更能符合城市管理的要求，使得城市管理的 效能和城市功能得以有效的发挥。 关键词：街道办事处城市管理体制 改革 城市管理体制，是由城市管理机构、管理权限、管理方式、管理队伍及管理 约束机制诸多要素组合构成的相对稳定的体系，是整个国家管理体制的不可分割 的重要组成部分。它需要通过城市政府行为进行统一领导、分工负责、分级管理、 以块为主、条块结合、整体联动，建立起集指挥、协调、管理于一体的超越部门 利益的综合管理体制和运作机制。城市管理本身是一个复杂的系统工程，其管理 体制亦是一个复杂的体系。这个体系的机制是否健全、机构之间是否协调和其运 作状态的优劣，将直接影响着城市的管理水平，关系着城市管理的效能和城市功 能的发挥。因此，科学地建立城市管理体制也就成了各级城市政府的重大任务。 就我国而言，谈城市管理体制就不能不提到街道办事处，二者之间存在着紧 密的联系。为此，本文将以街道办事处为切入点和焦点来分析时下我国城市管理 体制的现状、问题，接着着力分析几种城市管理体制改革的方案，进而提出自己 的改革进言。 一、对街道办事处的分析 (一)法律规范分析 目前，我国关于街道办事处的法律有三部。1954年12月31日第一届全国 人大常委会第四次会议通过的《城市街道办事处组织条例》第一条规定：为了加 强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会 可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。第四条规定：街道办事 ‘作者系法学硕：L，浙江省东阳市人民检察院干警。 ”作者系武汉大学法学院博：l二研究生，中南财经政法大学讲师。 城市安全与和谐法制建设研讨会 处的任务如下：(一)办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项； (二)指导居民委员会的工作；(三)反映居民的意见和要求。当时建立街道办 事处的出发点是巩固政权，主旨是为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的 联系，而不是为了让街道办事处直接从事更多的城市管理事务，这可以从条例对 街道办任务的规定得知。其他条款还简要规定了街道办事处的设立、管辖区域、 组织人事和办公费用的解决问题。总体而言，该条例由于处于特定的时期，所以 篇幅简短、内容简单，总共只有七条。由于条例的规定十分简单，使得街道办事 处的职能和在制度实践层面都还有很多的不确定性。但就目前为止，不能否认它 依然是我国有关街道办事处的专门的法律规范。因为我国《宪法》里面没有关于 街道办事处的条款，而1979年的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府 组织法》和1989年的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》也都只是简略 地提及街道办事处。前者第68条规定“市辖区、不设区的市的人民政府，经上 一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”后者第2 条则概要地规定了街道办事处与居民委员会的关系为指导与被指导、协助与被协 助的关系。倘若将其与相对完整的居委会组织法体系相比，应该承认街道办事处 组织法体系明显缺乏作为组织法基石的宪法依据，也缺少作为“基本法”的街道 办事处组织法。 (二)历史与现实的运行状况 在建国初期，街道办事处承担的任务还基本符合组织条例规定的那几项。然 而，随着社会经济的发展，城市居民结构的变化以及城市化过程中必然出现的社 会问题的增加，街道办事处所承担的工作任务已不仅仅停留在居民工作这一块上 了。1956年生产资料的社会主义改造完成之后，它承担的任务日益增多，有上级 政府下达的大量工作，还有自身所做的很多与居民联系很密切的工作。而在大跃 进和人民公社化运动期间，被改为城市人民公社的街道的机构和职能大大增加， 成为承担大量政府职能的行政性机构，甚至是一种“准政府”的组织。而在“文 化大革命