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论新农村建设的立法保障问题 王亚平 建设社会主义新农村，是一项复杂的社会系统工程，不仅需要观念更新、政策指引、科技 投入、体制创新和资金支持，更需要法律的引导、规范、保障和促进。加强农村农业立法，完 善制度保障，是建设新农村的客观要求。 党的十一届三中全会以来，我国在推进农村改革的同时，加快了农村农业立法。据不完全 统计，截止2005年3月，现行有效的法律共214件，其中有关农村农业的法律20件，占9-3 ％；现行有效的行政法规6ll件，其中有关农村农业的行政法规45件，占7．4％；湖北省省本 级现行有效的地方性法规共147件，其中有关农村农业的地方性法规30件，占20．4％可以说， 我国以宪法为核心、以农业法为支撑的农村农业法律体系日臻完善，农村法制正在逐步健全， 这对于保障和促进农村经济社会的发展发挥着重要作用。·但是，也必须看到，我国农村农业方 面的立法，尤其是农村农业方面的地方立法，任务还很繁重。 首先，从立法理念来讲，观念变革的任务还很艰巨。 20世纪80年代，人们谈起农业农村的变化，无不归结为“一靠政策，二靠科技”，“政策 好、人努力、天帮忙”，那个时期人们关注更多的是“文件农业”、“种子农业”、“能人农业”、“项 目农业”；进入90年代，伴随计划经济向市场经济的转轨，商品、市场、环保、成本、效益等 要素走进农民的视野，人们自然关注的是“订单农业”、“生态农业”、“科技农业”和“效益农业”； 进入2l世纪，随着市场机制的发育壮大和我国加入世贸组织，农业农村面临着经济全球化、 城乡一体化和商工农一体化等挑战，除了政府力举“农业产业化经营”、扶持“龙头企业”和“‘农’ 字头企业”、培育农村市场之外，“三农”问题更加引起社会的广泛关注，解决“三农”问题列为 全党工作的“重中之重”，“统筹城乡发展”在“五个统筹”中首当其冲：等等。以上这些，从一个 侧面反映了我国农村改革发展进程中人们对农村、农业的一般认识、看法和观念的变迁。然而， 在农村农业立法理念上，观念的变革又是缓慢的。如何从“政策农业”、“人治农村”向“市场农 业”、“法治农村”转变?如何从城乡分割的“二元经济社会结构”视野下的“要得多、给得少、管 得死”和“体制政策歧视”向城乡一体化的“一元经济社会结构”视野下的“多予、少收、放活”和 “国民平等待遇”转变?如何从“先改革后立法”、“走一走看一步的单项立法”向“立法与改革决 策相结合”、“适度超前的综合立法”转变?如何从“管理型立法”向“维权型立法”，“工具主义立 法”(把法视为强化社会治理和控制的工具)向“人本主义立法”(以人为本、立法为民)转变? 这些都是立法者不可回避而又必须认真对待的问题。尤其是在传统农业向现代农业的转型过程 中，在现有立法提案及法案起草渠道和机制下，这种立法理念的转变对于政府及其部门来讲， 无疑是一场深刻的“自我革命”；对于立法机关来讲，其任务也极为艰巨。因此，加强农村农业 立法，首要任务是要准确把握时代特征，体现时代要求，认真审视、分析和研究新农村建设条 件下的立法工作。要不断地解放思想，自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制 的束缚中解放出来，根据发展变化的新情况调整工作思路，改进工作方法，使之更好地适应社 会主义新农村建设的需要。 其次，从立法项目来讲，立、改、废的任务还很繁重。 当前，尤其是以下几个方面的立法需要加强。(1)在产权制度方面。应当根据物权法的 有关规定，完善相关法律，科学调整农民集体所有权、土地承包经营权、宅基地使用权等财产。 65 关系，并在立法中全面准确在反映党的农村基本政策，维护农民的根本利益。目前农村土地承 包经营的各种纷争不断出现，农村土地承包仲裁的程序、机构等问题没有专门的法律规定，需 要尽快出台与《农村土地承包法》相配套的“农村土地承包纠纷仲裁法”。此外，在深化农村改 革的同时，应当通过立法，对土地征用的范围和程序、补偿标准和办法予以规范，对农村土地 承包经营权流转机制和小型农田水利设施产权制度改革的成功经验加以法制化。(2)在组织 制度方面。目前需要根据农村发展变化的新形势，完善村民自治组织的相关立法，包括地方立 法，进一步健全和完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等村民自治机制，使广大农 民群众真正享有知情权、参与权、选择权、监督权。为了增强我国农业的综合竞争力，把农民 与