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论中国特色政府金融审计与金融监管协作框架构建 南京审计学院和秀星 曹严礼 【摘要】本文针对当前政府金融审计与金融监管之间职责权限模糊、监管范围重合、 两者沟通不足等一系列现实问题，结合我国当前经济金融新形势，从防范金融风险、维 护国家经济和政治安全的重要性出发，借鉴国际通行的金融审计和金融监管经验，指出 我国政府金融审计和金融监管协作的必要性和可行性，并提出了构建具有中国特色政府 金融审计和金融监管的协作框架。 【关键词】政府审计金融监管问题协作 一、问题的提出 金融监管模式是监管机构以及相关法规的结构性体制安排，深受本国金融业的经营 模式和本国金融发展阶段、发展方向及监管目标、监管能力等诸多因素的影响。由于不 同国家的政治经济制度和金融体制各不相同，建立在此基础上的金融监管模式各具特 色。我国建立了由中央银行、银监会、证监会、保监会(简称一行三会)组成的金融分 业监管体系。此外，尚未纳入金融监管体系但具有金融监管功能的还有国资委、以及政 府审计为主体的审计部门等，他们自成体系，根据各自的组织目标发挥着金融监管职能， 对我国金融安全和经济增长发挥着重要作用。然而，随着我国经济金融形势的急剧变化， 当前金融监管模式和政府金融审计存在的内在问题逐渐显露，难以满足新形势下金融风 险监管的新要求，加强政府金融审计和金融监管的有效协作，构建科学的协作框架，形 成监管合力，加强宏观调控，防范金融风险成为当前十分迫切的要求。 (一)政府金融审计和金融监管的内在缺陷要求相互协作。 1、缺少对国有资本占控股地位的金融机构审计规定，审计存在盲区。 政府金融审计由于对象庞大，业务错综复杂，在有限的审计资源下，审计机关对金 融机构难以实施全面审计，金融审计的覆盖面较低，金融风险难以全面监控，政府金融 审计存在一定程度的缺位。此外，随着四大国有商业银行的股份改制，占我国金融体系 主体部分的国有银行被国有资本占控股地位或主导地位的金融机构替代，而新《审计法》 对国有资本占控股地位或主导地位的金融机构是否进行审计、如何审计尚无具体规定， 导致政府金融审计目标和范围不明，审计法律依据和法律保障不足，形成金融审计误区 和盲区，使审计职能和作用出现错位、缺位和越位，严重影响金融审计的科学发展。因 此，政府金融审计应当以促进宏观调控政策为前提，与金融监管有效协作，取长补短， 一139— 形成合力，提高金融宏观监管的整体有效性。 2、政府金融审计与金融监管业务交叉，职责权限模糊。 在业务范围上《审计法》第18条和《银监法》第2条均强调对金融机构和金融业务 进行审计或监管，两者的业务范围明显交叉；在职责权限上《审计法》第31条和《银监 法》第33条均规定两者有权要求金融机构提供相关财务信息；在工作方式上两者均可 对金融机构的业务活动及其风险状况进行非现场监管和现场检查；在具体方法上《国家 审计基本准则》第24条也与《银监法》第34条所规定的检查、询问、查阅相关文件、 资料等方法基本一致。显然，从相关法律和法规看，政府金融审计和金融监管之间权限 规定存在明显交叉，职责界定模糊不清，这必然出现“群龙治水、重复监管”、“监管误 区和“监管盲区”同时并存。由于金融审计与其他金融监督部门缺乏相互间权责的明 确界定和职能的严格定位，一旦出现监管不力，监管机构相互推诿，不仅影响审计问责 机制的实施，也不利于金融监管部门责任目标的考核与管理，影响责任型政府的构建。 同时容易引起被审计单位的疲劳和反感，降低被审计单位对金融审计应有的热情和配合 态度，导致审计取证困难，影响审计工作进程和审计质量，削弱了金融审计在加强国家 宏观调控中的作用效果。 3、政府金融审计与金融监管各自为政，沟通与协作不足。 政府金融审计部门和金融监管机构自成体系，行政上实行垂直领导、各自制定各自 的法规、各自实施各自的计划。因此，政府金融审计和金融监管之间的沟通不仅缺少有 效协作的实践活动，也没有必要的制度安排，在相关理论研究方面仍存在较大局限，导 致政府金融审计和金融监管资源浪费，信息不能共享，增加国家金融宏观监督管理体系 的运行成本，既不符合效益性原则，也违背了构建节约型政府的社会要求，极大地影响 了审计和监管效率。 4、大量的跨行交易业务对当前的金融监管模式提出严峻考验。 近年来随着金融创新的不断推进，跨市场、跨行